II OZ 642/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 309/23 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 16 marca 2023 r. Nr ... w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 309/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 16 marca 2023 r. Nr ... w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji wynika, że wniosek o wstrzymanie dotyczy zaskarżonej uchwały, którą po rozpatrzeniu wniosku inwestora T. I. S.A. w K. ustalono lokalizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce nr ewid. ... obr. ... przy ul. Z. w K. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że zaskarżona uchwała zezwala na rozpoczęcie prac budowlanych. Inwestor może zrealizować budynek o ponadnormatywnej wysokości, istotnie zacieniający nieruchomości sąsiednie. Ponadto, zamierzenie inwestycyjne zostało w zaskarżonej uchwale wadliwie opisane jako jeden budynek, podczas gdy dotyczy dwóch budynków. W takiej sytuacji ewentualne odwrócenie negatywnych skutków inwestycji polegać będzie musiało na rozbiórce budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na art. 61 § 3 p.p.s.a. wskazując, że spółka domaga się wstrzymania wykonania uchwały w sprawie ustalenia inwestycji mieszkaniowej, której to uchwale, podobnie jak decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzji o warunkach zabudowy, nie można przypisać cech wykonalności. Uchwała tego rodzaju, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2021 r. poz. 1538), określa (pkt 1-12): rodzaj inwestycji, granice terenu objętego inwestycją mieszkaniową, minimalną i maksymalną powierzchnię użytkową mieszkań; minimalną i maksymalną liczbę mieszkań; określenie zakresu inwestycji przeznaczonego na działalność handlową lub usługową; zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojeniu terenu, powiązanie inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu; charakterystykę inwestycji mieszkaniowej; wskazanie nieruchomości, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli została założona, na których mają być zlokalizowane obiekty objęte inwestycją mieszkaniową; wskazanie nieruchomości, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli została założona, w stosunku do których decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji mieszkaniowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 35 ust. 1; wskazanie nieruchomości, o których mowa w art. 38 ust. 1, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli została założona; warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków. Uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wygasa, jeżeli przed upływem 3 lat od dnia opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji mieszkaniowej nie stała się ostateczna. Gmina informuje inwestora o wygaśnięciu uchwały (art. 8 ust. 3). W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że uchwała, której wstrzymania domaga się skarżąca spółka nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych i wbrew twierdzeniom wniosku nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia prac budowlanych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wskazuje tylko na możliwość realizacji inwestycji na danym terenie oraz określa warunki zagospodarowania terenu, jakie muszą zostać spełnione gdy wskazane w niej zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane. Nie wynika z niej możliwość inwestora wejścia na teren nieruchomości i wykonywania prac budowlanych służących realizacji inwestycji. Uprawnienie takie kreuje dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest bowiem wyłącznie etapem wstępnym do uzyskania pozwolenia na budowę, wydawanego w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego strona jest uprawniona do dochodzenia swoich praw (por. postanowienie NSA z 15 marca 2023 r., sygn. II OSK 500/23). Wprawdzie, zgodnie z art. 25 ust. 1 cyt. ustawy uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, jednakże ustawa ta nie wyłącza w żadnym stopniu przepisów ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ani przepisów wykonawczych do tej ustawy. Zaskarżona uchwała nie wywołuje zatem realnych skutków w sferze praw i obowiązków stron postępowania. W konsekwencji, na tym etapie postępowania, nie można stwierdzić zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sama ewentualność uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Sąd nie jest uprawniony do oceny w postępowaniu wpadkowym o wstrzymanie wykonania uchwały lokalizacyjnej prawdopodobieństwa wydania pozwolenia na budowę (por. postanowienie NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. II OZ 1188/18). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. W zażaleniu na powyższe postanowienie T. sp. z o.o. w K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Rady Miasta K., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez odmowę wstrzymania wykonania całości zaskarżonej uchwały Rady Miasta K., podczas gdy wykonanie tej uchwały może spowodować trudne do odwrócenia skutki związane z wiążącym charakterem tego rodzaju uchwały uprawniającym inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie tożsamym z określonym uchwałą, 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących z dnia 5 lipca 2018 r. dalej zwanej "specustawą" przez pominięcie okoliczności, iż uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wiąże organ wydający pozwolenie na budowę w stopniu znacznie większym niż np. w przypadku decyzji ustalających warunki zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej szczegółowo określa parametry inwestycji, które muszą zostać uwzględnione w kolejnym kroku procedury, tj. znaleźć wyraz i być niesprzeczne z decyzją o pozwoleniu na budowę, a tym samym uchwała ta ma charakter promesy uprawniającej inwestora do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych, co w konsekwencji przesądza o wykonalnym i roszczeniowym charakterze uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki słusznie stwierdził, że wniosek skarżącej nie został poparty okolicznościami, które mogłyby uzasadnić wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Skarżąca niebezpieczeństwo wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków wiąże z możliwością rozpoczęcia prac budowlanych w zakresie określonym uchwałą, wskazując, że wobec wiążącego charakteru uchwały na etapie procedowania pozwolenia na budowę skarżąca, czy jakikolwiek inny uczestnik postępowania, nie będzie mógł skutecznie kwestionować ustaleń decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnych z zaskarżoną uchwałą. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę będzie bowiem związany uchwałą, a ustalenie parametrów inwestycji zgodnych z uchwałą uniemożliwi kwestionowanie niekorzystnych postanowień uchwały na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do powyższych zarzutów należy stwierdzić, że wprawdzie rację ma skarżąca, że przedmiotowa uchwała wywołuje skutki materialnoprawne w postaci ukształtowania warunków lokalizacji inwestycji oraz uprawnienia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji umożliwiającej realizację danego obiektu budowlanego, lecz same te okoliczności nie wpływają bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżącej. Skarżąca będzie mogła domagać się wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, w razie gdy wymagać tego będzie ochrona jej interesu prawnego w związku z realizacją inwestycji. Ustalenie lokalizacji inwestycji wskazuje tylko na możliwość realizacji inwestycji na danym terenie oraz określa warunki zagospodarowania terenu jakie muszą zostać spełnione gdy wskazane w niej zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane. Nie wynika z niej możliwość wykonywania prac budowlanych. Taki skutek ma jedynie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (por. postanowienie NSA z dnia 15 marca 2023 r. II OSK 500/23). Dlatego słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że przedmiotowa Uchwała, podobnie jak inne decyzje lokalizacyjne, nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, gdyż realizacja zaplanowanej inwestycji będzie możliwa dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Mimo więc odrębności wynikającej z trybu w jakim zaskarżona Uchwała została podjęta, to jednak trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że regulacja ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie wyłącza przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, ani przepisów wykonawczych do tej ustawy. Sama zatem ewentualność uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej, gdyż nie wpływa bezpośrednio na sferę praw i obowiązków skarżącej Spółki. Podkreślić należy, że w ramach wynikających z przepisów Prawa budowlanego strony występujące w sprawie pozwolenia na budowę mogą podejmować działania w celu ochrony własnego interesu prawnego, a na etapie postępowania sądowego mogą wnioskować o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Natomiast w niniejszej sprawie brak było podstaw aby uznać, że sama zaskarżona Uchwała stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowana trudnych do odwrócenia skutków. Pamiętać również należy, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia spornej inwestycji, przed zakończeniem postępowania sądowego. Wobec powyższego należało uznać, że skarżąca spółka nie wykazała takich okoliczności, które uprawdopodobniałyby zaistnienie przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej Uchwały na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Tym samym Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. W konsekwencji należało orzec o oddaleniu zażalenia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 4