I OSK 272/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 909/19 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 października 2019 r. nr GN-III.7581.314.2018.AG w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P[...] na rzecz Z. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 września 2020 r. II SA/Łd 909/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 24 października 2019 r. nr GN-III.7581.314.2018.AG w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 7 sierpnia 2018 r. nr SPN.6821.19.2017; 2. zasądził koszty postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P[...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) polegające na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji uchyleniu decyzji organu zarówno I jak i II instancji pomimo, iż decyzje te zostały wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art.107 § 3 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi zamiast jej oddaleniu, a w konsekwencji uchyleniu decyzji zarówno I jak i II Instancji pomimo, że zebrano i rozważono cały materiał dowodowy w niniejszej sprawie, a w szczególności dokonano stosownych ustaleń na podstawie szczegółowej dokumentacji projektowej i technologicznej oraz na podstawie dokonanej ekspertyzy technicznej linii napowietrzno - kablowej SN 15kV "Piotrów – Sulejów" i przeprowadzonych oględzin z udziałem skarżącego i w pełni wyjaśniono wątpliwości w uzasadnieniu decyzji dotyczące okoliczności faktycznych i prawnych; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi zamiast jej oddaleniu, a w konsekwencji uchyleniu decyzji zarówno I jak i II instancji pomimo, iż zebrano i rozważono cały materiał dowodowy w niniejszej sprawie; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 ust 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że w wydanej przez Wojewodę Łódzkiego decyzji brak jest dokonania pełnych i wyczerpujących ustaleń, czy spełniono przesłanki do zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. w zakresie parametrów technicznych i użytkowych nowego urządzenia oraz przewodów z nim związanych, co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji, w sytuacji gdy decyzja wydana przez organ drugiej instancji odpowiada prawu, wobec czego decyzja jako prawidłowa i zgodna z prawem nie powinna zostać uchylona. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. W tej sprawie formalnie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), przy czym zauważyć należy, że pierwszy zarzut jest w istocie zarzutem odnoszącym się do prawa materialnego (do art. 124 ust. 1 u.g.n.; w żaden sposób nie zmienia tego powiązanie go z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który stanowi podstawę do uchylenia decyzji w razie naruszenia prawa materialnego). Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie stanowił zresztą podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z 24 października 2019 r. (był nim art. 124b u.g.n.). Wprawdzie uzasadnienie skargi kasacyjnej może wskazywać na pomyłkę i autorowi skargi kasacyjnej mogło chodzić o ten ostatni przepis, ale ponieważ nie została wskazana ewentualna postać naruszenia art. 124b ust. 1 u.g.n. (błędna wykładnia albo niewłaściwe zastosowanie) odniesienie się do tego zarzutu, nawet przy uwzględnieniu błędnej klasyfikacji do właściwej podstawy kasacyjnej, nie jest możliwe. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zdają się wskazywać, ogólnie rzecz ujmując, na niewłaściwą ocenę przez Sąd I instancji zgromadzonego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny celowo użył pojęcia "ogólnie rzecz ujmując", ponieważ redakcja pozostałych zarzutów nie jest poprawna. "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6.09.2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej, jak w niniejszej sprawie, nie spełniają powyższego wymogu, co uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do nich. Zauważyć jednakże należy, że ocena materiału dowodowego, dokonana przez Sąd I instancji, oparta została na ocenie prawnej i wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 7/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2018 r. I OSK 1812/17. Sąd I instancji wyraźnie odwołał się przy tym do art. 153 p.p.s.a., który to przepis nie został przywołany w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie kwestionuje zatem, że Sąd I instancji kontrolując obecne decyzje niewłaściwie zrozumiał lub niewłaściwie zastosował się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w poprzednich wyrokach, oceniających wcześniej wydane decyzje. To przekłada się natomiast na niezasadność tezy o niewłaściwej ocenie materiału dowodowego przez Sąd I instancji. Sąd I instancji przyjął bowiem, odwołując się do wiążących go wytycznych, że z uwagi na sporny charakter i zakres planowanych działań, co wiąże się z oceną ich kwalifikacji prawnej, konieczne było szczegółowe porównanie przez organy specyfikacji technicznych istniejących oraz planowanych (do wymiany lub także uzupełnienia) urządzeń i przewodów. Organy administracji nie zrealizowały w całości wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych przede wszystkim przez NSA we wcześniejszym wyroku. Zaniechały dokonania pełnych i wyczerpujących ustaleń co do parametrów technicznych i użytkowych nowego urządzenia oraz przewodów z nim związanych z uwzględnieniem prac związanych z tzw. obostrzeniem drugiego stopnia linii elektroenergetycznej (zastosowaniem środków technicznych zwiększających niezawodność pracy linii oraz bezpieczeństwo w sąsiedztwie linii w sytuacji tzw. skrzyżowania linii z przeszkodą terenową). Organy nie wyjaśniły, czy zastosowanie powyższych środków zabezpieczających może prowadzić do przekroczenia granicy robót remontowych. Oparły się jedynie w tym zakresie na dwuzdaniowym oświadczeniu wykonawcy ekspertyzy technicznej - Marka Kowalczyka. Zaniechały dokonania szczegółowego porównania specyfikacji technicznych istniejących oraz planowanych (do wymiany lub także uzupełnienia) urządzeń i przewodów. Do akt administracyjnych załączono jedynie Katalog linii napowietrznych średniego napięcia typu E i Em, rodzaj PS, przy czym brak jest odniesienia informacji tam zawartych do planowanego stanowiska słupowego. Ponadto brak jest specyfikacji technicznej istniejącego stanowiska słupowego P-ŻN/12. Wątpliwości budzą także ustalenia organów co do wysokości zawieszenia przewodów na słupie. W wyniku oględzin przeprowadzonych 3 września 2019 r. ustalono, że układ przewodów istniejących na słupie jest trójkątny. Linia składa się z trzech przewodów, przy czym środkowy jest zawieszony na wysokości 12 m, a boczne na wysokości 11,5 m. Z kolei z protokołu, a w zasadzie jego kopii niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem, wynika, że planowo wysokość zawieszenia przewodów ma wynosić 11,5 m. Z ustaleń organów nie wynika zatem, czy przewody planowanej linii mają być zatem zawieszone na jednej wysokości czy też nie, przy czym z załączonego do akt Katalogu linii napowietrznych typu E i Em, rodzaj PS, wynika, że przewody te zawieszone mają być na różnych wysokościach. Powyższe spostrzeżenia Sądu I instancji mają oparcie w wiążących ten Sąd i organy wytycznych, co do dalszego postępowania, a wytkniętych organom powyżej uchybień i zaniechań nie można uznać za pozbawionych wpływu na wynik sprawy. Poprzestanie na dwuzdaniowym oświadczeniu zamiast szczegółowego porównania specyfikacji technicznych istniejących oraz planowanych (do wymiany lub także uzupełnienia) urządzeń i przewodów, w tym porównania parametrów technicznych i użytkowych nowego urządzenia oraz przewodów z nim związanych z uwzględnieniem prac związanych z tzw. obostrzeniem drugiego stopnia linii elektroenergetycznej oraz jasnego przedstawienia wysokości i rozkładu przewodów oraz porównania ich wydajności i oddziaływania pola elektromagnetycznego ze stanem dotychczasowym, nie pozwala na przyjęcie, że – jak twierdzi skarżąca kasacyjnie Spółka – Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że w decyzji Wojewody Łódzkiego brak jest pełnych i wyczerpujących ustaleń, czy spełniono przesłanki do zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. w zakresie parametrów technicznych i użytkowych nowego urządzenia oraz przewodów z nim związanych. Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W pozostałym zakresie zarzuty nie zostały dostatecznie sprecyzowane i uzasadnione. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.