II SA/Ol 614/19

SENTENCJA Dnia 29 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 roku sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Decyzją z 14 lutego 2019 r. "[...]" (dalej: organ pierwszej instancji) odmówił "[...]" (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. W uzasadnieniu decyzji podał, że mąż skarżącej został zaliczony orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z 11 października 2016 r. do osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności do 30 września 2019 r. Niepełnosprawność istnieje od 31 sierpnia 2008 r., natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 6 września 2011 r. Innymi osobami zobowiązanymi do alimentacji wobec niego są "[...]" i matka, która mieszka w innej miejscowości i sama wymaga opieki. Skarżąca rzeczywiście w sposób ciągły i bezpośredni sprawuje opiekę nad mężem i z uwagi na to nie podejmuje zatrudnienia. Ponadto, od 1 października 2016 r. pobiera zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że skarżąca oświadczyła, że w przypadku przyznania korzystniejszego dla niej świadczenia, tj. świadczenia pielęgnacyjnego, zrezygnuje z pobierania zasiłku dla opiekuna. Uwzględniając powyższe uznał, że skoro mąż skarżącej został uznany za osobę niepełnosprawną w wieku 40 lat, to nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto skarżąca ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, w związku z tym nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając, że jest ona krzywdząca dla niej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej: Kolegium) decyzją z 28 czerwca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, z późn. zm.), dalej: ustawa. Wywiodło, że w sprawie zaistniał zbieg prawa do świadczeń, tj. świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia dla opiekuna zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zaznaczyło, że stosując ten przepis należy mieć na uwadze art. 27 ust. 5 ustawy, z którego wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie skarżącemu przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. W przypadku zainteresowanej możliwe byłoby przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia, gdyby nie pobierała zasiłku dla opiekuna. Z tego względu Kolegium stwierdziło, że nie ma możliwości wydania orzeczenia reformatoryjnego na przyszłość. Gdyby skarżąca nie posiadała prawa do zasiłku dla opiekuna możliwe byłoby przyznanie wnioskowanego świadczenia do chwili śmierci jej męża, który zmarł 8 kwietnia 2019 r. W skardze wniesionej do tut. Sądu skarżąca zarzuciła, że oświadczyła 29 stycznia 2019 r., iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, zrezygnuje z pobierania zasiłku dla opiekuna. Skarżąca wniosła o przyznanie jej spornego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim odnosząc się do niemożności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na datę powstania niepełnosprawności u męża skarżącej, należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn., akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten był już przedmiotem licznych analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego, co pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie ukształtowała się utrwalona linia orzecznicza. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2016 r., sygn., akt I OSK 1578/16, (dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA) wskazał, że: "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". Tym samym oznacza to, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (co ma miejsce w niniejszej sprawie), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Tym samym w odniesieniu do tych osób, a w niniejszej sprawie do męża skarżącej, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało i należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. wyroki NSA: I OSK 2593/16, I OSK 2407/16, I OSK 1622/15, I OSK 1614/16, CBOSA). Zatem stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie do odmowy przyznania skarżącej świadczenia z powodu niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy, nie zasługuje na aprobatę. Nie można również podzielić poglądu, że pobieranie przez skarżąca zasiłku dla opiekuna wyklucza, co do zasady, możliwość przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Przede wszystkim, należy wskazać, że skarżąca 29 stycznia 2019 r. wnosząc o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, złożyła oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna z chwilą przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Sąd podziela pogląd aktualnie prezentowany w orzecznictwie, że co prawda, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do zasiłku dla opiekuna, to jednak - w myśl art. 27 ust. 5 tej ustawy - w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami (por. np. wyroki: NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2758/17, WSA w Gdańsku z 10 października 2019 r., sygn. III SA/Gd 528/19, WSA w Łodzi z 3 września 2019 r., sygn. II SA/Łd 201/19, WSA w Białymstoku z 23 maja 2019 r., sygn. II SA/Bk 255/19, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednocześnie oświadczyła, że rezygnuje ze świadczenia dla opiekuna, jeśli organ przyzna jej świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu, takie oświadczenie strony powinno skutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia dla opiekuna, a następnie wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięcie treści złożonego oświadczenia narusza art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 904/17, CBOSA). Zwrócić należy bowiem uwagę, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, lecz nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. W grę może wchodzić np. jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki i wsparcia. W wyroku z dnia 29 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 300/19, CBOSA) NSA potwierdził, że nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Także w tym wyroku Sąd zaznaczył, że po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Nie do zaakceptowania jest w tym świetle sytuacja, w której korzystniejsze świadczenie przyznawane jest dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego. Zaznaczyć należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznawane jest nie na osobę wymagającą wychowania, utrzymania lub opieki, ale innej osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki. Tym samym, śmierć podopiecznego po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy przypadku bezspornego ustalenia, że do dnia śmierci podopiecznego pozostałe przesłanki były spełnione, w szczególności była sprawowana opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.