II OSK 1824/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 225/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 grudnia 2020 r. nr 956/OPON/2020 w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 maja 2021 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 225/21, oddalił skargę M.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2020 r., nr 956/OPON/2020, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [..] czerwca 2020 r., nr 69/2020/SP, w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie tymczasowego obiektu budowlanego w postaci hali magazynowej o konstrukcji stalowej z przekryciem namiotowym na działce nr [...] w W. przy ul. B. Wskazane wyżej decyzje wydane zostały na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, albowiem zgłoszenie M.S. z 8 maja 2020 r. dotyczyło budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje, objęty zgłoszeniem tego podmiotu z 11 września 2019 r. W skardze kasacyjnej M.S., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 w. zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., polegające na jego błędnym niezastosowaniu, a w konsekwencji na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki dopuścił się obrazy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, albowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie poinformował strony o przesłankach, które były od niej zależne oraz mogły być przez nią usunięte, a których niespełnienie skutkowało wydaniem decyzji nieuwzględniającej żądania strony, co w ocenie skarżącego kasacyjnie stanowi o kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a zatem winno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego polegające na jego błędnym niezastosowaniu, a w konsekwencji na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki uznał nieprawidłowo, a przynajmniej przedwcześnie, iż na nieruchomości inwestycyjnej istnieje tymczasowy obiekt budowlany taki jak obiekt objęty zgłoszeniem dokonanym przez M.S. w dniu 8 maja 2020 r., podczas gdy: a) organ wojewódzki nie ustalił szczegółowych parametrów obiektu istniejącego na nieruchomości inwestycyjnej, jak również szczegółowych parametrów obiektu objętego ww. zgłoszeniem; b) z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że obiekt istniejący na nieruchomości inwestycyjnej, jakkolwiek nieznacznie, to jednak różni się od obiektu objętego ww. zgłoszeniem w zakresie usytuowania oraz parametrów charakterystycznych (długość, szerokość); c) z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że obiekt istniejący na nieruchomości inwestycyjnej jest trwale związany z gruntem, podczas gdy zastosowana przez organ wojewódzki podstawa prawna wniesienia sprzeciwu, tj. art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego, odnosi się wyłącznie do obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, a więc do obiektów niepołączonych trwale z gruntem; co w ocenie skarżącego kasacyjnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do utrzymania w mocy sprzeciwu względem ww. zgłoszenia pomimo niewykazania ku temu podstaw, a zatem zaskarżona decyzja winna być uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie wniesionego sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy hali magazynowej o konstrukcji stalowej z przekryciem namiotowym jako tymczasowego obiektu budowlanego na 180 dni, na terenie działki nr [...] w obrębie [...], przy ul. B. w W., słusznie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., albowiem kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie) zgłoszeniu organowi budowlanemu podlegały tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego rozwiązanie ma na celu przede wszystkim uniemożliwienie inwestorowi obejścia prawa polegającego na tym, że zgłoszony raz na 180 dni w określonym miejscu obiekt tymczasowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, mógłby po upływie tego terminu, na podstawie kolejnych zgłoszeń, trwale funkcjonować w tym samym miejscu bez potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ma bowiem przeszkód, aby obiekt tymczasowy funkcjonował w tym samym miejscu dłużej niż 180 dni, ale wymaga to wówczas uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Umożliwia to dyspozycja art. 37a ust. 1 Prawa budowlanego, z której skarżący kasacyjnie nie skorzystał, potwierdzając to w swoich pismach procesowych i w trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że będące przedmiotem niniejszego postępowania zgłoszenie skarżącego z 8 maja 2020 r. dotyczyło w istocie budowy tymczasowej hali namiotowej w miejscu, w którym obiekt o takim charakterze już istnieje. W tej sytuacji orzekające organy były zobligowane do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie jest bowiem sporne, że skarżący w dniu 11 września 2019 r. dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowej hali namiotowej na terenie działki nr 90/1. Wynikający z tego zgłoszenia termin rozbiórki przedmiotowego obiektu upływał w dniu 1 kwietnia 2020 r. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji oraz ustaleń organu nadzoru budowlanego w ramach czynności kontrolnych przeprowadzonych na wniosek Wojewody Mazowieckiego wynika z kolei, że przedmiot zgłoszenia z 8 maja 2020 r. jest tożsamy z istniejącym już i zlokalizowanym w tej samej części działki nr 90/1 tymczasowym obiektem budowlanym, zrealizowanym przez inwestora w oparciu o zgłoszenie z 11 września 2019 r., który wbrew obowiązkowi nie został poddany rozbiórce. Z dołączonej do procedowanego zgłoszenia dokumentacji skonfrontowanej z dokumentacją towarzyszącą zgłoszeniu z 11 września 2019 r. wynika, że obiekty tymczasowe są usytuowane w tym samym miejscu na działce nr 90/1 i mają niemal identyczne wymiary długości i szerokości, a różnice pomiędzy tymi parametrami pozostają w granicach błędów pomiarowych. W tej sytuacji nie zaistniała potrzeba uszczegółowienia danych w zakresie wysokości, wyposażenia czy funkcji obiektu objętego zgłoszeniem w 2019 r. Zgromadzony materiał dowodowy w dostateczny sposób potwierdza tożsamość obiektu objętego zgłoszeniem z 8 maja 2020 r. z istniejącym na działce nr 90/1 tymczasowym obiektem budowlanym, zrealizowanym przez inwestora w oparciu o zgłoszenie z 11 września 2019 r. Z art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że sprzeciw wnosi się wówczas, gdy: 1) zgłoszenie dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 (a w kontrolowanej sprawie zgłoszenie z 8 maja 2020 r. właśnie takiego obiektu dotyczy), 2) w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (czyli obiekt, co do którego dokonano już takiego zgłoszenia wcześniej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, a w niniejszej sprawie zgłoszenia takiego dokonano 11 września 2019 r.). Przy takim rozumieniu powyższego przepisu, ewentualne zmiany w obrębie obiektu istniejącego (w tym np. jego związanie z gruntem) nie mają wpływu na ocenę tożsamości obiektów i ziszczenia się przesłanek z art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego. Poza tym skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie, że istnienie obiektu wykonanego na podstawie zgłoszenia z 11 września 2019 r. jest przeszkodą do przyjęcia nowego zgłoszenia, którą po powzięciu takiej informacji mógł usunąć, w istocie potwierdził, że na działce istnieje obiekt zrealizowany w oparciu o zgłoszenie z 2019 r., który nie został rozebrany przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Wyjaśnić należy, że okoliczność rozbiórki obiektu tymczasowego objętego zgłoszeniem z 11 września 2019 r. nie stanowi, wbrew mylnemu przeświadczeniu skarżącego, "przesłanki zależnej od strony, która nie została na dzień wysłania informacji spełniona" w rozumieniu art. 79a § 1 k.p.a., od spełnienia której zależała skuteczność zgłoszenia z 8 maja 2020 r. Otóż brak rozbiórki hali magazynowej zbudowanej na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia z 11 września 2019 r. jest okoliczność faktyczną, która zaktualizowała się z upływem terminu, w którym powinno do tej rozbiórki dojść (przed upływem 180 dni od 3 października 2019 r.). Skutków braku rozbiórki w tym terminie nie można było cofnąć poprzez wezwanie inwestora do jej dokonania, albowiem raz już zaistniałe, wypełniły hipotezę art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji zarzuty kasacyjne obejmujące naruszenie powyższych przepisów są niezasadne. Zamierzonego skutku nie mogła odnieść również przedstawiona w skardze kasacyjnej, a wcześniej w skardze i w odwołaniu, argumentacja nawiązująca do złożenia przez skarżącego, w trybie art. 37a Prawa budowlanego, wniosku o pozwolenie na budowę hali namiotowej (objętej zgłoszeniem w 2019 r.), mająca na celu wykazanie odmienności obiektów objętych zgłoszeniami z 2019 r. i z 2020 r. Nie ulega wątpliwości, że dalsze funkcjonowanie tymczasowego obiektu objętego zgłoszeniem z 2019 r. wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, co umożliwiała regulacja przewidziana w art. 37a Prawa budowlanego. Jeżeli nawet taki wniosek został przez skarżącego złożony, to nie był on procedowany, bo jak wynika z wyjaśnień skarżącego, cofnął go. Cofnięcie wniosku w odniesieniu do hali namiotowej objętej zgłoszeniem w 2019 r. nie jest okolicznością potwierdzającą, że zgłoszenie z 2020 r. obejmuje inny obiekt. Okoliczności te potwierdzają, że skarżący nie wdrożył procedury uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianej w art. 37a Prawa budowlanego próbując ponownie skorzystać z instytucji uproszczonego zgłoszenia, czemu w założeniu, jak wcześniej wskazano, ma przeciwdziałać przepis art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd a quo prawidłowo stwierdził, że wystąpiły okoliczności uzasadniające wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia z 8 maja 2020 r. Orzekające organy w swoich ustaleniach i rozważaniach zasadnie skupiły się na tych okolicznościach, które były istotne prawnie dla rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowego zgłoszenia i weryfikacji przesłanek zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ani prawa materialnego objętych podstawami kasacyjnymi, które mogłoby zaważyć na bycie prawnym zaskarżonej decyzji. W związku z tym za nieusprawiedliwione uznano zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego, a przez to oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznano za wyraz prawidłowo przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Ze wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.