II SA/Gl 1446/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2352/2022/12304 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Po rozpatrzeniu wniosku E. M. Prezydent Miasta R. decyzją z 15 lipca 2022 r. Nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. W uzasadnieniu wskazał, że strona ma ustalone prawo do emerytury na podstawie ustawy z dnia 21 stycznia 2021 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 353) oraz ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.). Niezależnie od tego organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od tej decyzji odwołała się jej adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem pełnomocnika strony przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazało, że literalna wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ww. ustawy - w przypadku osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które pozostają w związku małżeńskim - może być podstawą twierdzenia, że wyłączone zostało prawo ubiegania się o przedmiotowe świadczenie przez osoby sprawujące tę opiekę, rezygnującą z zatrudnienia. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach powołując się na ukształtowaną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych w tym przedmiocie zwróciło uwagę na konieczność przyznania - również w odniesieniu do tego przepisu - pierwszeństwa wykładni prokonstytucyjnej, mając na uwadze konstytucyjne zasady równości wobec prawa oraz ochrony rodziny i zapewnienia rodzinie w uzasadnionych przypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władzy państwowej. Osoby pozostające w związku małżeńskim powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Powołując się na zasady wynikające z Konstytucji RP należy uznać, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak również z treści art. 23 i 27 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w świetle którego małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy. Pod pojęciem wzajemnej pomocy należy rozumieć niewątpliwie także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością nosząca cechy obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze biorąc pod uwagę powyższy przepis oraz stan faktyczny prawy stwierdziło, że brak jest podstaw do przyznania Pani E. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad mężem. Ustalone prawo do emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a pełnomocnik strony oświadczył, że strona nie będzie zawieszać prawa do emerytury, gdyż nie ma pewności "stabilnego przejścia ze świadczenia emerytalnego na świadczenie pielęgnacyjne". Ponadto w odwołaniu stwierdził, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury. Tym samym stronie nie może zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. W aktualnym orzecznictwie sądów przyjmuje się, że całkowite wykluczenie opiekunów, którzy pobierają emeryturę lub rentę, z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła SKO w Katowicach naruszenie: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem, 2) art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 77a k.p.a. przez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności rezygnacji z emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącej organ I oraz II instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. gdyż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych celowe jest zastosowanie w odniesieniu do tego przepisu dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Narusza bowiem zasadę równości taka wykładnia tego przepisu, która pozbawia ją całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tej normie, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni omawianej normy, pozwalającej na realizację zasad, równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 – dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i wreszcie innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przedmiotowej sprawie Kolegium odmówiło przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenie pielęgnacyjnego, gdyż skarżąca nie zawiesiła posiadanego prawa do emerytury. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Dostrzegając potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, NSA w wyroku z 18 listopada 2021 r., I OSK 773/21 (za CBOSA), opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Ustawodawca wprowadził w art. 27 ust. 5 u.ś.r., zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych (świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów). Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. NSA uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie, emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca nie złożyła wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Tym samym, w dacie orzekania przez Kolegium nadal istniała opisana wyżej negatywna przesłanka przyznania spornego świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. Zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego zaistnieje po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zatem nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, a warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest zawieszenie prawa do emerytury, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od daty zawieszenia prawa do emerytury. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie są prawidłowe. Po wszczęciu postępowania w sprawie ustalono, że skarżąca pobiera emeryturę. W związku z powyższym organ I instancji (pismem z dnia 22 kwietnia 2022 r.) wystąpił do wnioskodawczyni z pytaniem, czy prawo do emerytury zostało zawieszone. W odpowiedzi pełnomocnik strony oświadczył, że nie będzie ona zawieszać prawa do emerytury, gdyż nie ma pewności "stabilnego przejścia ze świadczenia emerytalnego na świadczenie pielęgnacyjne". Zaistniała zatem w sprawie przesłanka negatywna ustalenia świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Jednocześnie zarzut oznaczony cyfrą 2 należy uznać za nieuzasadniony. Dotyczy to również kwestii naruszenia art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ nie mógł przyznać skarżącej żądanego świadczenia, jeśli ta oświadczyła, że nie zrezygnuje z pobierania emerytury. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Sąd zwraca uwagę, iż rezygnacja przez stronę z pobierania emerytury (złożenia odpowiedniego oświadczenia), jeśli spełnia ona pozostałe wymogi przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r., umożliwi złożenie ponownego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.