I OSK 946/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/22 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr DO.1.7614.393.2022.KW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr DO.1.7614.393.2022.KW oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia 24 czerwca 2022 r., nr WS-IV.7533.1.280.2020.MT; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz S. D. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/22, oddalił skargę S. D. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 22 sierpnia 2022 r., nr DO.1.7614.393.2022.KW, w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 20 marca 2020 r. Zarząd Powiatu w W. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie, w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), dalej jako ustawa, decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat W. własności nieruchomości położonej w Gminie K., obręb P., oznaczonej jako działka nr [...] zajętej pod drogę powiatową. Wojewoda [...] decyzją z 24 czerwca 2022 r., nr WS-IV.7533.1.280.2020.MT, stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat W. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0048 ha, obręb P., jedn. ewid. K., objętej księgą wieczystą KW nr [...], nie stanowiącej 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zajętej 31 grudnia 1998 r. pod drogę powiatową nr [...] ([...]) relacji P.-J. (J. – granica województwa – P.). Od powyższej decyzji S. D. pismem z 26 lipca 2022 r. złożył odwołanie. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 22 sierpnia 2022 r. nr DO.1.7614.393.2022.KW, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister wskazał, że na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy nabycie własności nieruchomości z mocy prawa nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; 2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną; 3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Odnośnie pierwszej przesłanki Minister wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość, nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, gdyż w tym dniu właścicielem nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] (z której została wydzielona działka nr [...]) był P. M., na podstawie umowy darowizny z 6 czerwca 1995 r., Rep. A [...]. Aktualnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest S. D. na podstawie umowy sprzedaży z 19 lipca 2010 r., Rep. A nr [...], co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej KW nr [...]. Minister podniósł, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga nr [...] relacji (J.) - granica województwa – P. (aktualnie nr [...]), była zaliczona do kategorii dróg publicznych, co ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151) oraz art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy którego przedmiotowa droga od dnia 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Odnośnie drugiej przesłanki Minister wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. M., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 listopada 2019 r. pod nr [...] wraz z adnotacją, że granice podziału nieruchomości ustalono według zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister podkreślił, że powyższe opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę uprawnionego w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. Zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Powyższą dokumentację geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa pod rygorem odpowiedzialności określonej w art. 46 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W kontekście trzeciej przesłanki Minister wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa droga pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy: 1) wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji J. – granica województwa – P., potwierdzający, że droga posiadała nawierzchnią bitumiczną, przepusty, wykonywane były liniowe remonty nawierzchniowe; 2) oświadczenie Zarządu Powiatu w W. z 20 marca 2020 r., z którego wynika, że droga nr [...] relacji J. – granica województwa – P. była przed dniem 1 stycznia 1999 r. administrowana przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K.. Wykonywane były remonty, prace związane z bieżącym utrzymaniem, odwodnieniem, zadrzewieniem, oznakowaniem, koszeniem oraz zimowym utrzymaniem drogi. Minister podkreślił, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii S. D., zastępowany przez radcę prawnego, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/22, skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na brak definicji drogi publicznej w ustawie komunalizacyjnej niezbędnym pozostaje posiłkowanie się przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., tj. Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60, ze zm.). Ponadto, zarówno ustawa komunalizacyjna, jak również ustawa o drogach publicznych, nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, a zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Sąd wskazał także, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy, postępowanie prowadzone przez właściwego wojewodę musi zmierzać do ustalenia trzech okoliczności, tj. czy nieruchomość objęta postępowaniem w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiła ich własności oraz czy została zajęta pod drogę publiczną. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Sąd wskazał, że skarżący kwestionuje pozostałe twierdzenia organu odnoszące się do pozytywnych przesłanek przejścia własności drogi. Sporne jest przede wszystkim, czy organ ustalił z całą pewnością, że działka ta we wspomnianej dacie znajdowała się we władaniu podmiotu publicznoprawnego, na rzecz którego ma nastąpić przejęcie własności. W tym kontekście w zakresie ustalenia reguł dowodzenia nie można pominąć, że art. 73 ustawy stanowi podstawę wywłaszczenia nieruchomości objętej jego działaniem i jako taki w związku z ochroną prawa własności, wynikającą z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP musi podlegać wykładni ścisłej, również w tym zakresie, że niedopuszczalne jest jego zastosowanie w przypadku, gdy przesłanki przejęcia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie zostały udowodnione a jedynie uprawdopodobnione (co godziłoby bowiem w zasady ochrony prawa własności określone w Konstytucji RP). Należy jednak odwołać się do art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten, podobnie jak art. 75 § 1 k.p.a., nie został wyłączony. Meritum sprawy, związane z wywłaszczeniem nieruchomości nie przesądza jednak o formalizmie dowodowym i możliwości logicznego wywodzenia pozytywnych przesłanek przejścia własności z różnych aspektów okoliczności faktycznych sprawy. W ocenie Sądu I instancji, jako adekwatne dla wymogu wykazania przesłanki władztwa przedstawienie przez organ wykazu stanu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji J. - granica województwa – P., potwierdzający, że droga posiadała nawierzchnią bitumiczną, przepusty, wykonywane były liniowe remonty nawierzchniowe. Zasadnie organ podkreślił, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Sąd, jako dodatkowe w zakresie udowodnienia, potraktował oświadczenie Zarządu Powiatu w W. z 20 marca 2020 r., z którego można wnosić, że droga nr [...] relacji J. – granica województwa – P. była przed dniem 1 stycznia 1999 r. administrowana przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K.. Wykonywane były remonty, prace związane z bieżącym utrzymaniem, odwodnieniem, zadrzewieniem, oznakowaniem, koszeniem oraz zimowym utrzymaniem drogi. W zestawieniu z wykazem nie można uznać, że środek ten – jako nieobiektywny z uwagi na interes Zarządu - pozbawiony jest mocy dowodowej, bowiem oba przedstawione dokumenty (tj. wykaz i oświadczenie) mają zbieżną treść. W ocenie Sądu I instancji, organ słusznie ocenił, że powyższa przesłanka mogła być ustalona na ich podstawie i są one wystarczające w kontekście dyrektyw dowodowych wynikających z k.p.a. oraz w świetle orzecznictwa. Sąd podkreślił, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Zanegowanie oświadczenia nie byłoby logiczne, bowiem to do zarządcy drogi należała w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi, zaś stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie drogi oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Wyraźnie zaakcentował to także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2637/12, zauważając, że przez władanie należy rozumieć wykonywanie czynności związanych z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą. Sąd, ustosunkowując się do argumentacji dotyczącej stanu zajęcia, wskazał, iż dyrektywy interpretacyjne wynikają z orzecznictwa, w którym stwierdzono, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Droga to nie tylko jezdnia, ale także wszystko to co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki przeznaczone do powszechnego korzystania. Sąd, w kontekście argumentacji skargi, nadmienił, że ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności publicznej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99). Twierdzenie o niezajęciu pasa drogowego w tym kontekście nie może być ocenione jako słuszne. Sąd wskazał również, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne zajęły grunt pod drogę i czy wykonywały względem niej czynności właścicielskie, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie, itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez organ, bowiem zgodnie z art. 76 k.p.a. to co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie. Tym samym, zdaniem Sądu, zakwestionowanie mapy mogło się odbyć przez przedstawienie przeciwdowodu równorzędnego do przedmiotowej dokumentacji kartograficznej. Sam skarżący w skardze wywodzi, że jakkolwiek bowiem zewidencjonowana i uwierzytelniona mapa geodezyjna stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., to brak jest przeszkód do prowadzenia dowodów przeciwko jej treści w ramach postępowania, w którym jest jako dowód przedkładana - art. 76 § 3 k.p.a. Nawet jednak przyjmując, że skarżący nie miał obowiązku przedkładania takiego dokumentu (z uwagi na zasadę prowadzenia postępowania dowodowego przez organ), to istotne jest, że skarżący nie przywołał konkretnych okoliczności czy wątpliwości, które mógłby wskazywać na jego rację dotyczącą błędnego czy niedokładnego odzwierciedlenia przebiegu drogi. Nie było zaś konieczności przeprowadzenia innego dowodu, skoro dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony, a skarżący nie podał poważnej okoliczności, pozwalającej na jej zakwestionowanie. Stwierdzenie to odnosi się do wszystkich dokumentów geodezyjnych przedstawionych w sprawie. W tym świetle nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut, jako postawiony bez potwierdzenia, iż mapa z projektem podziału nieruchomości, sporządzona przez geodetę uprawnionego J. M., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego 26 listopada 2019 r. pod nr [...], wraz z adnotacją, że granice podziału nieruchomości ustalono według zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., nie przesądza odzwierciedlonych w niej treści. Sąd, abstrahując od mocy dokumentu urzędowego (art. 76 k.p.a.), zauważył, że same reguły dowodzenia wskazują na słuszność uwzględnienia tego argumentu przez organ, bowiem uprawnienia geodety oraz brak przeciwwagi argumentacyjnej czy powołania istotnych kontrokoliczności nie mogą pozbawić mocy dowodowej oświadczenia geodety. W świetle uwzględnionych przez organ dowodów sporządzonych przez uprawnionego geodetę Sąd na marginesie wskazał, że nawet brak odpowiedniej mapy nie przesadzałby o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, przywołując wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 18 czerwca 2020 r. , sygn. akt I OSK 2270/19, że z regulacji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r. wynika, że przestrzenne granice "zajęcia pod drogę" były wyznaczone w sposób faktyczny (a nie prawny), przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym (jezdnia, pobocze, chodnik, zatoka). Prowadzi to do wniosku, który obala słuszność argumentu, że zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie zawsze musi zostać wykazany przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice, obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę i opracowanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. W braku takiej mapy można to uczynić korzystając także z innych źródeł dowodowych. Nadto, w ocenie Sądu I instancji, mapa w kształcie w jakim znajduje się w aktach administracyjnych wraz z wymienionymi dokumentami pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Na mapie znajduje się wyraźne oznaczenie nieruchomości. Możliwość przedstawienia odmiennej oceny dowodów przez skarżącego nie oznacza, że ocena dokonana przez organy administracji jest błędna. W konsekwencji w skardze nie została podważona ocena materiału dowodowego dokonana przez organ i przyjęta jako prawidłowa. Sąd, ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazał, że skuteczność wykazania spełnienia przesłanek z art. 73 ustawy nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu, z którego ta okoliczność wynika wprost, przeprowadzenia dowodu z oględzin, czy zdjęć lotniczych. Nie wymaga tego również przepis art. 73 ustawy. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. W ocenie Sądu, taka przekonująca argumentacja znalazła się w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów proceduralnych, ani do naruszenia art. 73 ustawy. Sąd nie stwierdził w szczególności, że można organowi zarzucić przekroczenie zasad swobodnej oceny materiału dowodowego, skarżący nie wyartykułował jakich czynności – poza dowodem ze zdjęć lotniczych - organ nie podjął a miał obowiązek podjąć bądź w realiach tej sprawy byłyby uzasadnione, a nie zostały dokonane. Samo negowanie ustaleń organu, polegające na zarzucie niewystarczającego wyjaśnienia sprawy czy zaniechanie inicjatywy dowodowej – w sytuacji niewskazania konkretnych zaniechanych czynności nie może skutkować uwzględnieniem skargi. W sprawie nie wykazano też naruszenia przez Ministra art. 10 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł S. D. (dalej – skarżący, skarżący kasacyjnie), zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z 11 października 2022 r., w sytuacji gdy organ błędnie ustalił, że nieruchomość, której dotyczy sprawa, stanowiąca działkę ewidencyjną o nr [...], obr. P., jedn. ewid. K., była zajęta w całości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., w oparciu o mapę sporządzoną przez geodetę J. M., mimo, że informacje zawarte na mapie nie potwierdzają stanu faktycznego nieruchomości istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. i nie zostały wykazane przesłanki nabycia przez Powiat W. prawa własności nieruchomości; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ nie wypełnił obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu sprawy, co skutkowało: a) błędnym uznaniem przez Sąd, że nieruchomość, której dotyczy sprawa, była zajęta w całości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., w oparciu o mapę sporządzoną przez geodetę J. M., w sytuacji gdy informacje zawarte na mapie nie potwierdzają stanu faktycznego nieruchomości istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r., b) błędnym uznaniem przez Sąd, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy pozwalają na stwierdzenie, że działka o nr [...] w całości była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., w sytuacji gdy organ I i II instancji nie weryfikował dokonanych ustaleń ze zdjęciami lotniczymi tej nieruchomości pochodzącymi z 1998 r.; 3) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ błędnie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 24 czerwca 2022 r., stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej o nr [...], obr. [...] jedn. ewid. P., a wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy nie zostały usunięte. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 73 ustawy poprzez przyjęcie, iż art. 73 ustawy dotyczy pasa drogowego, a nie drogi, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia pkt 1), 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a żadna z pozostałych stron w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), dalej jako ustawa. Przepis ten stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki nabycia prawa własności nieruchomości z mocy prawa. Przy czym do skutecznego nabycia niezbędne jest łączne spełnienie tych przesłanek. Zatem dla zastosowania tego przepisu konieczne jest, aby określona nieruchomość lub jej część pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiąc jednak ich własności. Ponadto, na nieruchomości lub na jej części musi być urządzona droga publiczna. Przy czym, o tym jaka część nieruchomości zajęta była pod drogę publiczną rozstrzyga stan urządzenia tej drogi na dzień 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W sprawie nie jest kwestionowane, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, albowiem była własnością osoby fizycznej – P. M.. Skarżący kasacyjnie zakwestionował natomiast fakt zajęcia spornej działki nr [...] pod drogę publiczną, a przede wszystkim fakt władania nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez podmiot publicznoprawny. Podkreślić należy, że przepis 73 ust. 1 ustawy daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. Z akt sprawy wynika, że droga nr [...] relacji (J.) - granica województwa – P. (aktualnie nr [...]), była zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151). Na mocy zaś art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przedmiotowa droga od dnia 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Z akt sprawy wynika, że w kwestii zajętości spornej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną organy administracyjne obu instancji oparły się jedynie na znajdującej się w aktach sprawy mapie z projektem podziału nieruchomości sporządzonej w dniu 28 października 2019 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. M., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu 26 listopada 2019 r. pod nr [...] wykonanej dla celów postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy. Dokument ten stwierdza, że na dzień 31 grudnia 1998 r., w granicach drogi publicznej znajdowała się działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...]. Na mapie tej znajduje się adnotacja geodety uprawnionego, zgodnie z którą granice podziału nieruchomości ustalono według ich zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy brak jest jednak jakichkolwiek innych dokumentów wskazujących na to, że sporna działka była zajęta pod drogę. Analiza powołanej wyżej mapy wskazuje na to, że cała działka nr [...] miała charakter rolniczy i oznaczona była symbolem RIIIb. Powołana mapa wprawdzie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., to jednak przede wszystkim ma na celu wyłącznie terytorialne zobrazowanie stanu faktycznego, który miał zaistnieć w przeszłości, a nie wykazanie zaistnienia tego stanu. Nie można zatem przyjąć, że mapa z 28 października 2019 r. stanowi wystarczający dowód na wykazanie drogowego charakteru działki nr [...]. Takiej kwalifikacji winien dokonać organ uprawniony do stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę przez powiat, przy czym musi ona wynikać z takich dowodów i dokumentów, zarówno geodezyjnych, jak i innego rodzaju, które w niewątpliwy sposób opisują zdarzenia i czynności podejmowane na przedmiotowym fragmencie nieruchomości skarżącego kasacyjnie przed 31 grudnia 1998 r., a które wyczerpują przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy (zob. wyroki NSA z: 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 797/19; 20 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2777/19). Ma to o tyle istotne znaczenie, że skarżący kasacyjnie kwestionuje treść tej mapy podnosząc, że dopiero w 2013 r. w wyniku prac modernizacyjnych na drodze powiatowej został wykonany rów odwadniający na działce nr [...], którego przed tymi robotami nie było w tym miejscu. W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w tej konkretnej sprawy budzą uzasadnione wątpliwości. Kwestia ta wymagała zatem wyjaśnienia w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozważony w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wymogom tym organy administracyjne nie sprostały, gdyż nie wzięły pod uwagę, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną ma charakter faktyczny i nie może być w żadnej mierze ustalona wyłącznie w oparciu o treść mapy z projektem podziału nieruchomości z 28 października 2019 r. W skardze kasacyjnej została podważona ocena materiału dowodowego dokonana przez organ odwoławczy i przyjęta jako prawidłowa przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie, wskazując na zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., wskazał, iż organ nie dokonał ustaleń co do zajętości spornej działki w oparciu o zdjęcia lotnicze z 1998 r. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na to, że kwestia władztwa nad sporną działką została ustalona jedynie w oparciu o ogólnikowe oświadczenie Inspektora w Wydziale Dróg Powiatowych działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w W. z 20 marca 2020 r. oraz wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji J. – granica województwa – P.. Z dokumentów tych nie wynika, kiedy i jakie konkretnie czynności były wykonywane w odniesieniu do spornej działki nr [...] do 31 grudnia 1998 r. Innymi słowy organy nie wykazały stanu władania działką na ten dzień, tym bardziej, że w aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na władanie sporną działką przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K.. Wprawdzie z powołanego wyżej oświadczenia z 20 marca 2020 r. wynika, że na wyżej wymienionej drodze wojewódzkiej wykonywane były prace związane z bieżącym utrzymaniem, takie jak: remonty, odwodnienia, zadrzewienia, oznakowanie, koszenie itp. oraz pracy związane z zimowym utrzymaniem dróg, to jednak z oświadczenia tego nie wynika, aby działka skarżącego była objęta jakimikolwiek robotami drogowymi do 31 grudnia 1998 r., tym bardziej, że była to nieruchomość rolna (symbol RIIIb). W aktach brak jest również dokumentów na to, że organy czyniły jakiekolwiek starania w pozyskaniu dokumentów na okoliczność wykazania władztwa publicznego nad sporną nieruchomości. Inaczej ujmując brak jest w aktach dokumentów potwierdzających wykonywanie jakichkolwiek prac na spornej działce przez służby drogowe przed 31 grudnia 1998 r. Takimi dokumentami mogą być przykładowo: umowy zawarte przed 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzania, utrzymywania lub modernizacji drogi, faktury lub rachunki za wykonywanie prac związanych z odśnieżaniem drogi, koszeniem trawy przydrożnej, sprzątaniem drogi lub wykonywaniem innych czynności związanych z zarządzaniem drogą. Niewątpliwie fakt przystąpienia przez organ publicznoprawny do uregulowania stanów prawnych gruntów zajętych pod drogi publiczne po ponad dwóch dekadach od wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej może powodować w związku z tym trudności w udowodnieniu przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy ze względu na brak dokumentów. Nie mniej jednak nie może to prowadzić do uproszczonego i dowolnego wykazania przesłanek nabycia nieruchomości w tym trybie. Pamiętać bowiem trzeba, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy, zatem właściciel nieruchomości nie może być pozbawiony własności bez jednoznacznego wykazania określonych w nim przesłanek. Podkreślić trzeba, że decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter deklaratoryjny i może być wydana wyłącznie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Innymi słowy decyzja taka nie może zostać wydana w sytuacji braku bezsprzecznych i niespornych dowodów świadczących o tym, że dana nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, natomiast była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku decyzja nie spełniająca tych warunków nie mogłaby ostać się i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a czego w niniejszej sprawie nie uczynił Sąd I instancji, mimo że kontrolowane przez Sąd decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania wobec stwierdzonego braku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w świetle wymogów przepisów k.p.a. Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną, wystąpi do właściwych instytucji celem pozyskania dokumentów i przeprowadzi dowody, wskazujące na fakt zajętości i władztwa nad sporną nieruchomością, pozyska i weźmie przy tym pod rozwagę wskazywane przez skarżącego kasacyjnie dowody w postaci zdjęć lotniczych spornej nieruchomości z 1998 r., następnie dokona wszechstronnej i wnikliwej oceny okoliczności faktycznych wynikających z przeprowadzonych dowodów, po czym wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania i w związku z tym uchylił zaskarżony wyrok i przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na zasadzie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na stwierdzone uchybienia natury procesowej uznał za przedwczesne ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.