I OSK 2535/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 29/20 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., IV SA/Po 29/20 oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z [...] sierpnia 2018 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w P. wniosła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. w rejonie ul. Na S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb W., ark. mapy 30) o powierzchni 190 m2. Spółdzielnia umotywowała swój wniosek tym, że nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 1976 r. znak: [...], wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.1952.4.31 ze zm.), dalej jako "dekret z 1949 r.", oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 17 maja 1977 r. i nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do rozpoznania ww. wniosku Spółdzielni. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] Starosta P. umorzył wszczęte na wniosek Spółdzielni postępowanie o zwrot ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na mocy przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", istnieje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zarazem organ podkreślił, że Skarb Państwa przejął przedmiotową nieruchomość od Spółdzielni na jej wniosek, na podstawie art. 2 pkt 7 dekretu z 1949 r., który to przepis nie został wymieniony w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. Tym samym brak jest materialnoprawnej podstawy do zgłoszenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza bezprzedmiotowość wszczętego postępowania i konieczność jego umorzenia. Zdaniem organu I instancji, decyzja o "przejęciu nieruchomości" na rzecz Skarbu Państwa na wniosek dotychczasowego właściciela nie ma znamion decyzji wywłaszczeniowej i wydana została na podstawie przepisów, które w tym konkretnym przypadku nie mogły mieć zastosowania. Od powyższej decyzji Starosty P. odwołanie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w P., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wyjaśniając, że przedmiotem sprawy o zwrot mogą być jedynie nieruchomości wywłaszczone, a zatem takie, w stosunku do których zapadła "decyzja wywłaszczeniowa" lub które mieszczą się w hipotezie art. 216 u.g.n. Nie mogą być natomiast przedmiotem postępowania zwrotowego takie nieruchomości lub ich części, które nie były wywłaszczone. Tymczasem przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na wniosek jej dotychczasowego właściciela, a zatem nie nosiło znamion wywłaszczenia, a w konsekwencji tego rodzaju przejęcie nieruchomości nie podlega dyspozycji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 u.g.n. Organ wskazał dalej, że nabycie działki nr [...] nastąpiło na podstawie art. 2 pkt 7 dekretu z 1949 r. oraz § 9 pkt 1 i § 21 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.1949.27.197), dalej jako "rozporządzenie z 1949 r.". Zdaniem Wojewody w takiej sytuacji ww. Spółdzielnia nie może w świetle art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. skutecznie domagać się zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Tylko w razie wywłaszczenia dokonanego na podstawie art. 9 dekretu z 1949 r. możliwe jest wystąpienie z żądaniem, o jakim mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. W niniejszej sprawie natomiast podstawę nabycia własności przedmiotowego gruntu stanowił art. 2 pkt 7, a nie art. 9 dekretu z 1949 r. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. strona skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi oraz podkreśliła, że stanowisko w niej zaprezentowane zostało podzielone w zapadłym w analogicznej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 2504/19, którego rozważania strona skarżąca podziela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., stwierdził, że nieruchomość, której zwrotu domaga się Spółdzielnia, nie może być uznana za "nieruchomość wywłaszczoną", gdyż jej własność nie została odebrana Spółdzielni na zasadach i w trybie przewidzianych dla wywłaszczenia nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że w dekrecie z 1949 r. wywłaszczeniu został poświęcony Rozdział 3, zamieszczony w Dziale III, w którym znajdował się również art. 10, wskazujący organy właściwe do "orzekania o wywłaszczeniu". Jak wynika z tytułu tego działu, uregulowana w dekrecie procedura wywłaszczeniowa znajdowała zastosowanie jedynie w przypadku "nabywania nieruchomości od osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych" (argumentum a rubrica). Taką osobą z pewnością nie była skarżąca Spółdzielnia, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 6 dekretu z 1949 r., spółdzielnie zaliczały się do wykonawców narodowych planów gospodarczych. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że przepisy dekretu z 1949 r. formalnie nie mogły już stanowić – i nie stanowiły – podstawy prawnej zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, gdyż w dacie wydania decyzji o przejęciu tej nieruchomości przez Skarb Państwa, tj. w dniu 6 grudnia 1976 r., dekret z 1949 r. już nie obowiązywał. Został bowiem uchylony z dniem 5 kwietnia 1958 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1958.17.70 ze zm.), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.". Jednocześnie Sąd zaznaczył, że pomimo uchylenia dekretu z 1949 r. obowiązywało nadal – wydane na podstawie art. 3 dekretu z 1949 r. – rozporządzenie z 1949 r. (art. 57 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.). Powyższe oznacza, że pomimo derogacji dekretu, rozporządzenie z 1949 r., które miało charakter wykonawczy względem tegoż dekretu, zostało utrzymane w mocy i jako akt prawa powszechnie obowiązującego nadal stanowiło podstawę do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Rozporządzenie z 1949 r. utraciło moc z dniem 1 sierpnia 1985 r., wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99 ze zm.), dalej jako "u.g.g.". Do tego czasu, zgodnie z art. 57 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., przepisy rozporządzenia z 1949 r. normowały zasady i tryb przekazywania nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, do których zaliczały się także spółdzielnie. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że podstawę prawną decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r. stanowiły przepisy nadal ówcześnie obowiązującego rozporządzenia z 1949 r. Natomiast wymienienie w podstawie prawnej tej decyzji, przepisu art. 2 pkt 7, nieobowiązującego już wówczas dekretu z 1949 r., służyło jedynie wykazaniu, że Spółdzielnia należy do kategorii "wykonawców narodowych planów gospodarczych", do których zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia z 1949 r., a nie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Tym samym przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości nie stanowiło wywłaszczenia ani w rozumieniu dekretu z 1949 r., ani ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a w konsekwencji, nie było także wywłaszczeniem, o jakim mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Sąd I instancji wskazał również, że nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, czy wzmiankowany w decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r. akt notarialny został faktycznie zawarty czy też nie, bowiem w przedmiotowej sprawie nie oceniano prawidłowości ani skuteczności ww. procedury przekazania nieruchomości, zasadnie poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że nie miała ona charakteru postępowania wywłaszczeniowego. Konkludując Sąd I instancji wskazał, że skoro do przejęcia przedmiotowej nieruchomości nie doszło w trybie postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją o wywłaszczeniu, to nieruchomość ta nie ma statusu "nieruchomości wywłaszczonej" w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n., a w konsekwencji przepis ten nie mógł wprost stanowić materialnoprawnej podstawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: - art. 136 ust. 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie nosiło znamion wywłaszczenia, a decyzja stanowiła jedynie władczą formę wyrażenia zgody przez właściwy organ ("władzę naczelną") zainteresowanymi podmiotami; - art. 216 ust. 1 i 2 pkt 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi art. 136 ust. 3 u.g.n.; - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. § 6 rozporządzenia z 1949 r. przez błędną wykładnię i pominięcie trybu wywłaszczenia nieruchomości oraz uznanie, że przekazanie nieruchomości zostało zainicjowane przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w P., co wyklucza wywłaszczenie; 2. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: art. 151 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy administracji niewystarczająco uzasadniły okoliczności faktyczne sprawy. Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto P. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia 11 marca 2024 r. skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia podtrzymała w całości zarzuty, wnioski i stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej wskazując, że w toku postępowania przed organami administracji ani Sądem I instancji nie wyjaśniono, czym była czynność przejęcia nieruchomości skarżącej na rzecz Skarbu Państwa, jeśli nie stawiła ona "decyzji wywłaszczeniowej". Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. protokołu z Zebrania Przedstawicieli Członków [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej z dnia 28 maja 1975 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Badana sprawa dotyczy zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 u.g.n., zaś kontrowersja zarysowana treścią zarzutów kasacyjnych sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wskutek przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa ww. decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r., doszło do jej wywłaszczenia? Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie możliwe jest na gruncie konkretnych okoliczności sprawy. Z niekwestionowanych okoliczności wynika natomiast, że decyzją z dnia 6 grudnia 1976 r. Prezydent Miasta P. orzekł o odpłatnym "przyjęciu" na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w P. przy ul. W. i S. o łącznej powierzchni 54.912 m2, zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...], będących własnością [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w P. W wyniku tej decyzji Skarb Państwa "przyjął" m.in. działkę nr [...] o powierzchni 2.983 m2, powstałą w następstwie późniejszych podziałów, będącej przedmiotem postępowania zwrotowego. Istotną okolicznością jest to, że organ w podstawie prawnej ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r. przywołał art. 2 pkt 7 dekretu z 1949 r. oraz § 9 pkt 1 i § 21 pkt 1 rozporządzenia z 1949 r., zaś w jej uzasadnieniu wskazał, że to Spółdzielnia pismem z 11 listopada 1975 r. wystąpiła do Zarządu Gospodarki Terenami o nabycie na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości, załączając do wniosku uchwałę Walnego Zgromadzenia Spółdzielni wyrażającą zgodę na zbycie przedmiotowych nieruchomości, a nadto podał, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony został pod budownictwo jednorodzinne, wobec czego wniosek Spółdzielni został rozpatrzony pozytywnie. Analiza motywów zaskarżonego wyroku, dokonana w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, prowadzi do wniosku o trafnej ocenie regulacji prawnych mających zastosowanie przy dokonywaniu "przyjęcia" przez Skarb Państwa ww. nieruchomości od Spółdzielni. Przede wszystkim Sąd I instancji – za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 2504/19 – zasadnie przyjął, że przepis art. 2 pkt 7 dekretu z 1949 r., nie mógł stanowić podstawy ww. decyzji, bowiem był już wówczas derogowany. Uwagi zawarte w motywach zaskarżonego wyroku, tyczące okoliczności derogacji dekretu z 1949 r., a także prawidłowej numeracji przepisów tegoż dekretu w dniu wydania decyzji z dnia 6 grudnia 1976 r., nie budzą zastrzeżeń. Podobnie zresztą jak i konkluzja o obowiązywaniu w powyższej dacie pozostałych przepisów wskazanych w podstawie prawnej tej decyzji, tj. § 9 pkt 1 i § 21 pkt 1 rozporządzenia z 1949 r. Wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż powyższa regulacja prawna, podobnie zresztą jak i podstawa do jej wydania znajdująca się w przepisach dekretu z 1949 r., tj. art. 3 ust. 2 tegoż dekretu, wyraźnie odróżniała instytucję wywłaszczenia nieruchomości uregulowaną w Dziale III Rozdziale 3 dekretu z 1949 r., będącą jednym ze sposobów nabywania nieruchomości od podmiotów nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych, od instytucji przekazywania nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa i wykonawców narodowych planów gospodarczych, uregulowanej w Dziale II dekretu z 1949 r. Trafna jest także konkluzja Sądu I instancji, iż skarżąca Spółdzielnia była jednym z wykonawców narodowych planów gospodarczych, a zatem należący do niej grunt nie mógł być przedmiotem wywłaszczenia. Mógł natomiast być przedmiotem przekazania, o którym stanowił art. 3 dekretu z 1949 r., znajdujący się właśnie w Dziale II tegoż dekretu zatytułowanym "Przekazywanie nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa i wykonawców narodowych planów gospodarczych". Przepis ten wprost stanowił, iż nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 (a więc także spółdzielni) lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art. 2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie. Jakkolwiek powyższa regulacja dekretu z 1949 r. nie obowiązywała już w czasie podejmowania decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r., to jednak obowiązywało rozporządzenie z 1949 r., które regulowało wyłącznie kwestię przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wykonawców narodowych planów gospodarczych. Rozporządzenie to nie odnosiło się natomiast do kwestii nabycia nieruchomości od podmiotów nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych, a wywłaszczenie było ostateczną formą nabycia nieruchomości, w sytuacji gdy nie doszło do odstąpienia nieruchomości za cenę określoną przez wykonawcę planu narodowego planu gospodarczego (art. 8 ust. 4 i ust. 5 dekretu z 1949 r.). Tym samym, trafnie konkludował Sąd I instancji uznając, że w badanej sprawie nie doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu przepisów obowiązujących w dniu decyzji z [...] grudnia 1976 r., ale do odmiennego w skutkach, z uwagi na charakter podmiotu, któremu odjęte zostało prawo do nieruchomości, przekazania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca kasacyjne Spółdzielnia formułuje w powyższym zakresie zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia z 1949 r, w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i pominięcie trybu wywłaszczenia nieruchomości oraz uznanie, że przekazanie nieruchomości zostało zainicjowane przez Spółdzielnię, co wyklucza wywłaszczenie. Odnosząc się do tego zarzutu należy dostrzec, iż zaskarżony wyrok nie powielił uproszczonej tezy organów, iż wniosek o przejęcie nieruchomości zgłoszony przez Spółdzielnię przekreśla możliwość uznania, że doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Brak możliwości uznania, że w badanej sprawie doszło do wywłaszczenia, Sąd I instancji uzasadnił odwołując się do treści regulacji prawnych będących podstawą decyzji z dnia 6 grudnia 1976 r. i obowiązujących w owej dacie. Uwzględnił przy tym motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 2504/19, wyrażone w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Uznanie zatem, że w sprawie doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w trybie odrębnym od wywłaszczenia, a to z uwagi na charakter i pozycję prawną Spółdzielni jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, nie pozwala uznać, że w okolicznościach sprawy doszło do niedozwolonego pominięcia trybu wywłaszczenia nieruchomości. Ugruntowane pozostaje bowiem przekonanie, że na gruncie regulacji prawnych obowiązujących w dniu decyzji z [...] grudnia 1976 r. wywłaszczone mogły być nieruchomości nie stanowiące własności państwowej lub spółdzielczej. Obowiązująca w owym czasie ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. wyraźnie utrzymała w mocy dotychczasowe przepisy dotyczące zasad i trybu przekazywania nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, do których należały organizacje spółdzielcze, a zatem przepisy mające podstawę w dekrecie z 1949 r. Własność spółdzielcza, podobnie jak własność państwowa, stanowiła mienie ogólnonarodowe, co przemawia za przekazywaniem nieruchomości stanowiących własność spółdzielczą w trybie rozporządzenia z 1949 r. (vide: W.Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Warszawa 1975, s. 22-24). Brak jest zatem podstaw do potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia § 6 rozporządzenia z 1949 r. Skoro zaś w dacie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa własność spółdzielcza stanowiła mienie ogólnonarodowe, podobnie jak i własność państwowa, to brak jest podstaw aby dokonane przejęcie traktować w kategorii naruszenia art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji powyższych uwag nie można dostrzec naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n., a więc regulacji prawnej odnoszącej się wyłącznie do instytucji wywłaszczenia nieruchomości. Skoro decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 1976 r. nie powodowała wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu przepisów obowiązujących w dniu jej podjęcia, to trafnie uznano w dotychczasowym postępowaniu, iż przepis ten nie może stanowić podstawy domagania się zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 216 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.g.n. Jakkolwiek skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia naruszenia tegoż przepisu dostrzega w tym, że w sprawie winien wprost znaleźć zastosowanie art. 136 § 3 u.g.n., a tym samym domagając się zwrotu nieruchomości nie ma potrzeby odwoływania się do powyższych regulacji prawnych, to skoro – w świetle tego co zostało powyżej powiedziane – nie doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a zatem art. 136 § 3 u.g.n. nie może stanowić podstawy prawnej domagania się zwrotu nieruchomości, to w tym kontekście zarzut naruszenia art. 216 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.g.n. nie może być uznany za zasadny. Nie ulega także wątpliwości, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło w oparciu o którąkolwiek z podstaw prawnych wskazanych w art. 216 u.g.n. Regulacja ta wskazuje co prawda na przepisy dekretu z 1949 r., jednak wymienia wyłącznie art. 9 tegoż dekretu, stanowiący podstawę umowy sprzedaży lub zamiany nieruchomości. Nie wymienia natomiast przepisów będących podstawą przejmowania nieruchomości stanowiących własność wykonawców narodowych planów gospodarczych, uregulowanych w Dziale II dekretu z 1949 r. Nie można także przyznać racji kasacji gdy podnosi zarzut na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że nadal istnieją niewyjaśnione okoliczności badanej sprawy. Kwestię tę dostrzegał także Sąd I instancji. Okoliczności te nie mają jednak charakteru istotnego, z punktu widzenia charakteru prawnego przejęcia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości. Taką budzącą wątpliwości okolicznością jest chociażby powód nie zawarcia umowy zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, którą zapowiadała ww. decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 1976 r. Z okoliczności sprawy wynika, że strony przejęcia nieruchomości sporządziły jedynie protokół zdawczo-odbiorczy, a na jego podstawie doszło do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości, zaś jako podstawę wpisu prawa własności ujawniono ww. decyzję z dnia [...] grudnia 1976 r. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności nie ma jednak wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, wszak przedmiotem kontrolowanych decyzji nie jest ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania o przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości. Brak jest zatem usprawiedliwionych powodów aby potwierdzić zasadność zarzutu naruszenia art. 151 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie ma także powodu do przeprowadzenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych dopuszczalne jest bowiem w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wnioskowany dowód z protokołu z Zebrania Przedstawicieli Członków [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej z dnia 28 maja 1975 r. nie służy wskazanym powyżej celom uzupełniającego postępowania dowodowego bowiem nie podważa sposobu i charakteru prawnego przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek uczestnika postępowania – Miasta P. o zwrot kosztów postępowania, nie znajdował oparcia w przepisie art. 204 p.p.s.a.