II SA/Sz 837/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 lipca 2023 r. nr K-GN-4.7581.8.2023.JM w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Sławieńskiego dnia 24 marca 2023r., nr GN.683.16.2020/2023.I, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącej M. R. kwotę 4.309,00 (cztery tysiące trzysta dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 5 lipca 2022 r. Starosta S. ustalił odszkodowanie w wysokości 23 160 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym D., gminie D., stanowiącej uprzednio własność M. R., która stała się z mocy prawa własnością Gminy D. . Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 27 października 2022 r. uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na brak określenia strony, której należy wypłacić ustalone odszkodowanie oraz konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania, Starosta S. decyzją z dnia 24 marca 2023 r., nr GN.683.16.2020/2023.I, ustalił odszkodowanie w wysokości 23 061 zł, na rzecz dotychczasowego właściciela M. R., za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0279 ha, powstałą z podziału działki nr [...] o pow. 0,3960 ha, położoną w obrębie ewidencyjnym D., gminie D., która została przejęta na rzecz Gminy D. na podstawie decyzji Starosty S. nr 215/2019 z 23 kwietnia 2019 r., nr BS.6740.159.2018.V o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ul. [...] wraz z rozbudową sieci kanalizacji deszczowej, remontem sieci wodociągowej, przebudową sieci teletechnicznej, przebudową sieci elektroenergetycznej, rozbudową oświetlenia ulicznego", uchylonej w części decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z 26 lutego 2020 r., nr AP-2.7840.118-13.2018.PZ, sprostowaną postanowieniem z 21 kwietnia 2020 r., nr AP-2.7840.118-18.2019.PZ. Jednocześnie Starosta orzekł o niepowiększaniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, w związku z niespełnieniem warunków ustawowych oraz zobowiązał Wójta Gminy D., do wypłaty tak ustalonego odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia gdy decyzja stanie się ostateczna. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. m.in. art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (dalej: "EKPCz") oraz art. 1 protokołu nr 1 do ww. Konwencji, podpisanego w Paryżu 20 marca 1952 r., art. 21, art. 64 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., w ten sposób, że: - ustalono odszkodowanie na podstawie transakcji drogowych, podczas gdy wywłaszczona nieruchomość - niezależnie od jej formalnego przeznaczenia - stanowiła faktycznie i funkcjonalnie nieruchomość budowlaną - mieszkaniową, w taki sposób funkcjonowała w obrocie i taka jest jej wartość, przez co doszło do naruszenia prawa do poszanowania mienia skarżącej, - zaskarżona decyzja i operat szacunkowy odnoszą się do uchwały Rady Gminy D. Nr [...] z [...] czerwca 2005 r., a projekt przebudowy ulic powstał dopiero w 2017 r. i do tego czasu na żadnych planach ani mapach nie uwidaczniano finalnych granic inwestycji, a te okazały się większe niż przed 2017 r., przez co doszło do naruszenia prawa do właściwego, swobodnego i pełnego dysponowania mieniem w postaci całej nieruchomości z której po podziale została wyodrębniona działka, - błędnie zinterpretowano art. 1 Protokołu do EKPCz i ww. przepisy Konstytucji, a w konsekwencji naruszono prawo skarżącej do słusznego odszkodowania oraz jej prawo własności w wyniku ustalenia należnego odszkodowania na podstawie przepisów sprzecznych z Konstytucją i art. 1 Protokołu. Ponadto, zarzuciła naruszenie art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony ze względu na brak zastrzeżeń Starosty S. do operatu szacunkowego, podczas gdy zawnioskowane dowody miały na celu przedstawienie kontekstu oraz historii inwestycji drogowej w kontekście praw konstytucyjnych oraz praw człowieka. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 26 lipca 2023 r., nr K-GN-4.7581.8.2023.JM, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 334 ze zm., dalej: "u.g.n.") w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm., dalej: "specustawa drogowa"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji po przedstawieniu przebiegu postępowania oraz przytoczeniu znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów u.g.n., specustawy drogowej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej: "rozporządzenie") wskazał, że podstawę ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie stanowił operat szacunkowy z 27 stycznia 2023 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. T., określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości - działki nr [...] w obrębie D. - na kwotę 23 061 zł. Podkreślił, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości, a tym samym ustalenie odszkodowania za wygasłe do nieruchomości prawa na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraźnie zatem obliguje rzeczoznawcę do określenia, czy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje jej zwiększenie, czy też nie. W operacie szacunkowym z 27 stycznia 2023 r. biegła wskazała, że przy badaniu przeznaczenia nieruchomości rzeczoznawcę majątkowego obowiązują przepisy u.g.n., które stanowią, że podstawowym źródłem informacji dla celu ustalenia przeznaczenia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku powyżej wskazanych dokumentów uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania terenu. Przedmiotowa działka na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej położona była na terenie, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. na całym obszarze z wyłączeniem działek: obręb C.: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb B.: nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb K.: nr ew. [...], [...], [...], obręb Z.: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) działka jest położona na terenie oznaczonym symbolem KL - drogi publiczne klasy drogi lokalnej. Biegła badając przeznaczenie wycenianej nieruchomości - ustalone zgodnie z art. 154 u.g.n. - stwierdziła, że jest ono tożsame z celem wywłaszczenia. Wartość takiej nieruchomości określa się zatem przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1 rozporządzenia. Odczytywać go należy w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. W celu określenia wartości gruntu rzeczoznawca posłużyła się podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Przeanalizowała rynek nieruchomości przeznaczonych i nabywanych pod drogi. Na rynku lokalnym obejmującym obszar gminy wiejskiej D., rzeczoznawca nie odnotowała żadnej transakcji; wydłużenie okresu badania rynku nie skutkowało odnalezieniem większej liczby transakcji. Wobec powyższego biegła poszerzyła obszar badania o cały powiat. Jak wynika z treści operatu, analiza przyjętego rynku wykazała 7 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, których ceny zawierały się w granicach od 16,88 zł/m2 do 43,92 zł/m2, przy średniej cenie 40,00 zł/m2. Rzeczoznawca podkreśliła, że wszystkie te nieruchomości (w tym nieruchomość o cenie maksymalnej) charakteryzowały się gorszymi ocenami cech rynkowych. Wobec powyższego, mając na względzie, że zasada ekstrapolacji może być stosowana wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, poszerzono obszar rynku o badanie rynku regionalnego obejmującego powiat [...] ze szczególnym uwzględnieniem gmin nadmorskich. Do wyceny przyjęto transakcje z okresu około 4 lat poprzedzających datę wyceny, z uwagi na małą liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Analiza przyjętego rynku nieruchomości wykazała 6 transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, których ceny zawierały się od 43,97 do 121,26 zł/m2. Analizując transakcje na regionalnym rynku nieruchomości, biegła nie stwierdziła wystąpienia istotnego trendu wpływającego na zmianę poziomu cen na skutek upływu czasu. Rzeczoznawca ustaliła, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny mają takie cechy, jak: atrakcyjność lokalizacji ogólna (50%), lokalizacja szczegółowa (45%), utrudnienia inwestycyjne (5%). Po skorygowaniu wartości wybranych najbardziej podobnych nieruchomości wartość 1 m2 gruntu została oszacowana na kwotę 81,89 zł. Wartość gruntu została określona na kwotę 22 847,00 zł. Wartość nasadzeń (4 sztuki olszy) określono na kwotę 214,00 zł. Do operatu załączono protokół z oględzin sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z którym na nieruchomości znajdują się 4 drzewa olchy, roślinność trawiasta, bez wartości użytkowej, zakrzaczenia. Zarzuty strony dotyczące operatu szacunkowego organ II instancji uznał za niezasadne. Z treści operatu szacunkowego wynika bowiem, że rzeczoznawca, określając wartość przedmiotowej nieruchomości, poprawnie ustaliła stan nieruchomości i zastosowała prawidłową normę materialnoprawną. Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy z dnia 27 stycznia 2023 r. został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w u.g.n. oraz w rozporządzeniu. W operacie przedstawiono sposób dokonania wyceny nieruchomości tzn. określono przedmiot, zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalnoprawne oraz źródła danych o nieruchomościach, ustalono daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisano stan nieruchomości, wskazano przeznaczenie nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazano rodzaj określonej wartości, wybór podejścia i metody, przedstawiono obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny, ponadto załączono istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Mając na uwadze, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona pod tereny dróg publicznych klasy drogi lokalnej, za niezasadny organ II instancji uznał zawarty w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, poprzez zlecenie biegłemu rzeczoznawcy sporządzenia wyceny wartości nieruchomości, przyjmując, że nieruchomość stanowi teren zabudowy mieszkaniowej. Stwierdził również, że nie ma obowiązku powołania nowego rzeczoznawcy w celu sporządzenia kolejnego operatu, w sytuacji gdy, w jego ocenie, operat nie zawiera wadliwości, które pozbawiałyby go wartości dowodowej, a jedynie nie odpowiada oczekiwaniom stron. Nie było przeszkód, aby dowód taki został złożony przez strony i wówczas podlegałby ocenie przez organ. Organ zaznaczył, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostają zarzuty strony dotyczące zakresu i planowania inwestycji przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość może odpowiadać wyłącznie jej wartości rynkowej, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie może obejmować szkody lub straty jaką poniesie dotychczasowy właściciel wskutek wywłaszczenia. W odszkodowaniu nie może zostać uwzględniona okoliczność, że pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości utraciła wartość. Obniżenie wartości nieruchomości sąsiedniej nie podlega regulacjom administracyjnoprawnymi i może być dochodzone jedynie na drodze cywilnej. Wobec powyższego za niezasadny organ II instancji uznał zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony, mających na celu przedstawienie kontekstu oraz historii inwestycji drogowej. Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 1 EKPCz, art. 1 Protokołu 1 do EKPCz oraz art. 21, art. 64 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP podnosząc, że zasadą polskiego prawa wywłaszczeniowego jest, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie właściciel wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Zasada ta wyłącza odszkodowanie za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot wywłaszczany. Postanowienia art. 1 Protokołu 1 do EKPCz, wyznaczające granice ingerencji państwa w prawo własności, stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. W końcowej części uzasadnienia Wojewoda podkreślił, że organ I instancji uwzględnił wskazania zawarte w decyzji z dnia 27 października 2022 r., a nadto zasadnie nie dokonał powiększenia odszkodowania o 5% - stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. M. R., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy i wytycznych w zakresie wykładni przepisów, jak w podniesionych zarzutach skargi. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie dowodu z wydruku ze strony internetowej Gminy D. na fakt tego, że Gmina D. jako sprzedawca posługuje się cenami rynkowymi zależnymi od rzeczywistej wartości nieruchomości, którą sprzedaje. Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1.naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 1 EKPCz oraz art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz, który, zapewnia prawo do poszanowania mienia w znaczeniu sensu largo w ten sposób, że stosując obowiązujące przepisy w postaci: art. 154 u.g.n., art. 156 u.g.n., § 36 ust. 4 rozporządzenia, poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła z mocy prawa na Gminę D. w oparciu o wartości transakcji drogowych, a nie budowlanych, podczas gdy wywłaszczona nieruchomość - niezależnie od jej formalnego przeznaczenia - stanowiła faktycznie i funkcjonalnie nieruchomość budowlano - mieszkaniową, w taki sposób funkcjonowała w obrocie i taka jest jej wartość przez co doszło do naruszenia prawa poszanowania mienia skarżącej i znacznego zaniżenia wysokości przyznanego jej odszkodowania, b) art. 1 EKPCz oraz art. 1 Protokołu 1 do EKPCz, który zapewnia prawo do poszanowania mienia w znaczeniu sensu largo w ten sposób, że zaskarżona decyzja i operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę odnoszą się do uchwały Rady Gminy D. nr [...] podjętej w dniu [...] czerwca 2005 r., natomiast sam projekt przebudowy ulic powstał dopiero w 2017 r. i do tego czasu na żadnych planach lub mapach nie uwidaczniano finalnych granic inwestycji, a te okazały się większe niż przed 2017 r., przez co doszło do naruszenia prawa do właściwego, swobodnego i pełnego dysponowania mieniem w postaci całej nieruchomości, z której po podziale została wyodrębniona działka wskazana w zakresie zaskarżenia, c) art. 1 Protokołu 1 EKPCz oraz art. 21, art. 64 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie prawa skarżącej do słusznego odszkodowania, a także prawa własności w wyniku ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów sprzecznych z Konstytucją oraz z art. 1 Protokołu 1 do EKPCz, d) art. 134 ust. 4 u.g.n. poprzez niezastosowanie wobec skarżącej zasady korzyści, podczas gdy rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości powoduje zwiększenie jej wartości; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci : a) art. 77 i art. 78 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń koniecznych dla wydania zaskarżonej decyzji i nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony postępowania administracyjnego z uwagi na brak zastrzeżeń ze strony Starosty S. do sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu, podczas gdy zawnioskowane dowody miały na celu przedstawienie kontekstu oraz historii inwestycji drogowej opisanej w kontekście praw konstytucyjnych oraz praw człowieka opisanych w zarzutach, co w konsekwencji pozostawało w niezgodzie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej, b) art. 8 k.p.a. poprzez traktowanie nierówno interesu skarżącej i Skarbu Państwa, a w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności oraz zaufania obywatela do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Kontrola przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż te, które w niej podniesiono, a dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, utrzymującą w mocy decyzję Starosty S., w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, należnego skarżącej, z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości. Ustalenie odszkodowania było konsekwencją decyzji Starosty S. z dnia 23 kwietnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ul. [...] wraz z rozbudową sieci kanalizacji deszczowej, remontem sieci wodociągowej, przebudową sieci teletechnicznej, przebudową sieci elektroenergetycznej, rozbudową oświetlenia ulicznego", uchylonej w części decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z 26 lutego 2020 r., sprostowaną postanowieniem z 21 kwietnia 2020 r. W decyzji tej wskazano, że nieruchomości wyszczególnione w tabeli zamieszczonej w treści decyzji, stają się z mocy prawa, z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna, własnością Gminy D.. Wśród wymienionych w tabeli działek znajdowała się działka nr [...] powstała z poddziału działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym D., stanowiąca własność skarżącej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy specustawy drogowej oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 12 ust. 1, 2, 4 i 4a specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Na mocy odesłania wyrażonego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z kolei z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że wysokość przedmiotowego odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie zaś do dyspozycji art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi operat szacunkowy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że operat szacunkowy stanowi kluczowy dowód w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości, który porównywalny jest do opinii biegłego. Dowód ten nie jest wiążący dla organu, gdyż podlega ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Ocena ta dokonywana jest pod kątem formalnym, w tym czy dokument spełnia wytyczne określone przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego oraz czy jest spójny, kompletny i logiczny, a wypływające z operatu wnioski znajdują oparcie w jego treści. Organ nie może jednak kwestionować merytorycznej zawartości operatu, jako, że do jego sporządzenia niezbędne jest posiadanie wiadomości specjalnych. W wyroku z 24 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2342/12 (dostępnym w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, to może, a nawet powinna, obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony, a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie (w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.) i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Rzeczą organów jest zatem zbadanie, w aspekcie wymogów z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czy operat szacunkowy odpowiada prawu oraz, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków lub błędów wymagających uzupełnienia lub poprawienia. Negatywna ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa w sytuacji gdy analiza jego treści budzi wątpliwości co do zupełności, poprawności bądź w przypadku pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów czy danych. W niniejszej sprawie organy, ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na operacie szacunkowym z dnia 27 stycznia 2023 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. T., który uznały za wiarygodny dowód w sprawie. Zdaniem Sądu, operat ten, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie mógł jednak stanowić dowodu, na podstawie którego możliwe było zaakceptowanie wysokości odszkodowania ustalonego za działkę należącą do skarżącej a przejętą na rzecz Gminy D. w oparciu o decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, albowiem zawierał braki dyskwalifikujące jego przydatność. W świetle art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.- tzw. zasada korzyści). Jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową, stosując przy tym przepisy art. 134 ust. 2-4 (art. 135 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.), zaś w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Z kolei szczegółowo procedurę wyceny nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe reguluje § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w myśl którego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust.1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 rozporządzenia). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości (§ 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia). Jak wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy J. T. dokonując określenia przeznaczenia nieruchomości powołała się na zaświadczenie Wójta Gminy D. z dnia 13 stycznia 2022 r. znak GG.6727.1.16.2022 w którym wskazano, że działka nr [...] objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D. ustanowionym uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 22005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. na całym obszarze z wyłączeniem działek: obręb C.: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb B.: nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb K.: nr ew. [...], [...], [...], obręb Z.: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i zgodnie z tym planem przeznaczona jest pod KL –drogi publiczne klasy drogi lokalnej i ZL – tereny lasu. Nadto rzeczoznawca posługując się dostępnym w Intrenecie obmiarem z rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaliła, że obszar oznaczony symbolem ZL jest marginalny, zaś w oparciu o analizę rynku stwierdziła, że nie wpływa on w zasadniczy sposób na szacowaną wartość nieruchomości, wobec czego do dalszych obliczeń przyjęła przeznaczenie KL- drogi publicznej klasy drogi lokalnej. Po uprzednim przytoczeniu treści art. 134 u.g.n., wskazała także, że badając przeznaczenie przedmiotu wyceny dla części działki o przeznaczeniu niekomunikacyjnym zbadano, czy przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (tj. drogowe) powoduje zwiększenie jej wartości. W odniesieniu do powyższego należy poczynić kilka zasadniczych uwag. Po pierwsze wskazać trzeba, że chociaż biegła prawidłowo określiła przeznaczenie wywłaszczonej (przejętej z mocy decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej) nieruchomości na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednakże nie udokumentowała należycie tej okoliczność, skoro nie załączyła do operatu powołanego przez nią zaświadczenia Wójta Gminy z dnia 13 stycznia 2022 r. i to pomimo tego, że wymieniła je wśród załączników (k. 23 operatu). Zaakcentowania przy tym wymaga, że kopia tego dokumentu znajduje się w poprzednio sporządzonym przez tego samego autora operacie szacunkowym z dnia 16 marca 2022 r. i wskazuje na mieszane planistyczne przeznaczenie wycenianej działki, tj. pod drogi publiczne klasy drogi lokalnej KL i tereny lasu ZL. Po drugie, umknęło uwadze organu, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony, to wyceny należało dokonać w oparciu o przeznaczenie wynikające z tego planu. Tymczasem operat nie zawiera analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod teren lasu. Rzeczoznawca skupiła się wyłącznie na przedstawieniu lokalnego i regionalnego rynku nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne. Z tego rynku wybrała kilka transakcji nieruchomościami podobnymi, określając wagę cech rynkowych i zakres poprawek kwotowych. Co prawda rzeczoznawca oszacowała oddzielnie wartość gruntu oraz oddzielnie wartość części składowych gruntu (wartości nasadzeń), ale zastosowane rozwiązanie służyło wyłącznie określeniu wartości odtworzeniowej wycenianej nieruchomości jako drogowej. Nie sposób wykluczyć, iż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym może nawet znacząco odbiegać od wartości działki o przeznaczeniu leśnym. Rzeczoznawca sama przyznała, że rynek nieruchomości drogowych jest bardzo specyficzny, gdyż rozpiętość cenowa gruntów nabywanych pod drogi jest bardzo duża, znacznie większa (często kilkukrotnie większa), niż w przypadku gruntów o innych przeznaczeniu. Już powyższe stwierdzenie powoduje, że można mieć zastrzeżenia co do przeprowadzonej wyceny. Na stronie 12 operatu z dnia 27 stycznia 2023 r. rzeczoznawca wskazała, że "badając przeznaczenie przedmiotu wyceny – ustalone zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – dla części działki wskazywało przeznaczenie niekomunikacyjne, zbadano, czy przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia (tj. drogowe) powoduje zwiększenie jej wartości". W żadnym jednak miejscu rzeczoznawca nie wymieniła transakcji kupna-sprzedaży obejmujących działki leśne i nie porównała ich wartości z wartościami uzyskanymi z transakcji nieruchomościami drogowymi. Poza tym nie określiła nawet powierzchni obszaru przedmiotowej nieruchomości objętego symbolem ZL. Stąd nie sposób zweryfikować twierdzenia, czy rzeczywiście przeznaczenie części działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren lasu nie ma wpływu na szacowaną wartość nieruchomości. Po trzecie brak jakichkolwiek danych o rynku nieruchomości leśnych dowodzi, że rzeczoznawca nie wykazała, aby faktycznie dokonała badania, czy wobec niekomunikacyjnego planistycznego przeznaczenia części działki, cel wywłaszczenia (tj. drogowy) spowoduje zwiększenie jej wartości. Kwestia ta tymczasem ma istotne znaczenie w kontekście przewidzianych w art. 134 u.g.n. i § 36 rozporządzenia zasad określenia wartości nieruchomości. Nie można bowiem wykluczyć, że wycena działki powinna zostać dokonana z uwzględnieniem rynku nieruchomości leśnych, a nie tylko w oparciu o rynek nieruchomości drogowych. Brak jednakże kompleksowych danych w tym zakresie uniemożliwia rzetelną ocenę ustaleń wyceny i przyjętych przez rzeczoznawcę założeń. Opisane wyżej zaniechania rzeczoznawcy powodują, że sposób wyceny przedmiotowej nieruchomości na podstawie wyłącznie analizy rynku transakcji nieruchomościami drogowymi powinien wzbudzić wątpliwości organów orzekających w sprawie. Zauważyć bowiem należy, że aczkolwiek to rzeczoznawca dokonuje szacowania nieruchomości, tym niemniej przyjęte przez niego wybory i założenia jak i przeprowadzone analizy muszą poddawać się kontroli. Tymczasem operat nie jest spójny i nie pozwala prześledzić całego procesu wyceny, co powinno skłonić organy do zwrócenia się do biegłego o jego uzupełnienie. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że ustalenia organu odwoławczego o planistycznym przeznaczeniu wycenianej nieruchomości odbiegają od ustaleń rzeczoznawcy majątkowego i znajdującego się w aktach sprawy dokumentu z dnia 15 grudnia 2021 r. w postaci wypisu i wyrysu z planu (k. 205 akt administracyjnych). Mianowicie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że zgodnie z uchwałą z dnia 30 czerwca 2005 r. działka nr [...] położona jest na terenie KL- dróg publicznych klasy drogi lokalnej, nie dostrzegając, iż cześć działki w planie oznaczono jako teren lasu ZL. Wprawdzie możliwe jest, że organ użył tu skrótu myślowego - z uwagi na przyjęcie przez rzeczoznawcę do obliczeń wyłącznie przeznaczenia KL - to jednakże nie wyjaśnił tego w jasny sposób, co powoduje, że ustalenia te traktować należy jako dowolne. Organ natomiast słusznie wykluczył, wobec treści art. 154 u.g.n. możliwość przypisania wycenianej nieruchomości sugerowanego przez skarżącą przeznaczenia jako teren zabudowy mieszkaniowej. Przepis ten bowiem określa gradację i kolejność postępowania przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości stanowiące, że w pierwszej kolejności czynić to należy w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dopiero w dalszej kolejności na podstawie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Wskazana w art. 154 u.g.n. hierarchia jest wiążąca zarówno dla rzeczoznawcy majątkowego jak i organów administracji publicznej. Niewątpliwie okoliczność, że wyceniana działka na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej objęta była planem, powoduje, że brak było podstaw do przyjęcia, wbrew jego ustaleniom "budowlano-mieszkaniowego" przeznaczenia nieruchomości. Poza tym skarżąca w żaden sposób nie wykazała takiego faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na poparcie swoich twierdzeń w omawianym zakresie. Z tego względu nie sposób stwierdzić z czego wywodzi ona swoje przekonanie o przeznaczeniu działki na cele mieszkaniowe czy budowlane. Nie jest przy tym wystarczające przekonanie skarżącej i twierdzenie, że od zawsze działka była traktowana jako przeznaczona na wspomniane cele. Co istotne mapa zasadnicza i ewidencyjna zobrazowana w operacie wykazuje, że działka jest niezabudowana, zaś podczas oględzin nieruchomości dodatkowo ustalono, że stanowi ona teren podmokły porośnięty krzakami i drzewami. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Okoliczności mające istotne znaczenia dla sprawy powinny być zatem ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości. Przy czym jak wskazuje treść art. 80 k.p.a. tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy i bezsporne rozstrzygnięcie o prawach strony. Brak wystarczająco wnikliwej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, a nadto wadliwość w dokonaniu ustaleń co do przeznaczenia planistycznego wycenianej nieruchomości świadczą o tym, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (3600 zł), wpis od skargi (692 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Rozpatrując sprawę ponownie organ powinien uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności dokładnego przeanalizowania i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych. W szczególności organ zobowiązany będzie do zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy, o jego uzupełnienie i ewentualne wyjaśnienie w zakresie wszystkich wskazanych przez Sąd mankamentów operatu.