II SA/Rz 1772/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia "A" od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr SKO.415/227/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz Stowarzyszenia "A" kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr SKO.415/227/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"/"organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia "A" w [...] (dalej: "Stowarzyszenie") od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia 20 kwietnia 2023 r., znak AR- P.6730.11.119.2022.KC w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: Szesnaście budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i osiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz na części działki nr [...], [...], [...] Obr. [...] położonych w [...], przy ul. [...] w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym załączonym do decyzji na rzecz wnioskodawcy – "B" Sp. z o.o. Sp. k. w [...] (dalej: "Inwestor"), na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 31 § 2 i art. 63 § 1 oraz art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wątpliwości budzi dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu Stowarzyszenia, ponieważ w aktach organu I instancji brak jest jakiejkolwiek informacji, na jakiej podstawie Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w sprawie. Z analizy decyzji organu I instancji nie można wywnioskować, jakie są cele statutowe Stowarzyszenia, a ponadto organ nie wykazał, że za udziałem Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu przemawia interes społeczny. Brak uzasadnienia spełnienia przesłanek udziału w postępowaniu organizacji społecznej świadczy o naruszeniu przepisów postępowania: art. 31 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszeniem jest nie tylko pominięcie danego podmiotu od udziału w postępowaniu, ale również dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony postępowania. Kolegium podkreśliło, że nawet w przypadku złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności zweryfikować przesłanki decydujące o możliwości uzyskania przez organizację społeczną statusu podmiotu na prawach strony (art. 31 § 1-4 K.p.a.) i wydać postanowienie stosowne do wyników tej oceny. Organ ten jest także zobowiązany do oceny, czy żądanie zostało złożone w imieniu organizacji społecznej przez należycie umocowany organ tej organizacji. Umocowanie do działania za organizację społeczną powinno być wykazane poprzez dołączenie odpisu lub wyciągu z właściwego rejestru lub ewidencji, ewentualnie poprzez dołączenie odpisu uchwały podjętej przez jednostkę, dla której rejestr lub ewidencja nie są prowadzone. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku organizacji społecznej ubiegającej się o przyznanie jej statusu podmiotu na prawach strony wymaga formy postanowienia. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny, a nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego. Ponadto z analizy akt sprawy wynika, że podanie "o trwałe zainicjowanie względem stowarzyszenia stosowania przez organ administracji publicznej art. 31 § 4 ustawy k.p.a." wniesione przez Stowarzyszenie zostało złożone drogą e-mailową. W świetle powyższego organ I instancji również dopuścił się naruszenia treści art. 63 § 1 K.p.a. Na poparcie takiego stanowiska Kolegium odwołało się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że nie wszystkie okoliczności sprawy zostały przez organ I instancji wzięte pod uwagę, wyjaśnione i należycie rozważone. Zatem przedwczesna byłaby merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji, gdyż ta może zostać przeprowadzona tylko na sutek odwołania wniesionego przez stronę postępowania, a okoliczność ta nie została należycie wyjaśniona przez Prezydenta. Ze względu na stwierdzoną nieprawidłowość, przedwczesnym jest również na tym etapie postępowania odnoszenie się do zarzutów podniesionych przez Stowarzyszenie w odwołaniu. Sprzeciw od decyzji złożyło Stowarzyszenie, zarzucając decyzji: - niedopuszczalne badanie przesłanki interesu społecznego przez organ drugiej instancji w sytuacji, gdy kwestia ta nie była przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji w trakcie postępowania prowadzącego do wydania decyzji z dnia 20.04.2023 r., (naruszenie art. 136 K.p.a). Naruszyło to zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), - naruszenie zakazu "reformationis in peius" wyrażonego w art. 139 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, w wyniku której pogorszeniu uległa sytuacja prawna skarżącego, - naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez rozstrzyganie spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym w sposób wzajemnie rozbieżny, - naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 7b, art. 77 § 1 K.p.a. - przez nieuzasadnione twierdzenie, iż organ I instancji nie był w posiadaniu dokumentów świadczących o istnieniu interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu a tym samym niezasadne uznanie przez Kolegium, iż nie zrealizowana została przesłanka wykazania przez Stowarzyszenie interesu społecznego w uczestnictwie w postępowaniu, - naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie, całkowite zlekceważenie i brak odniesienia się do stawianych przez Stowarzyszenie w odwołaniu od decyzji Prezydenta z dnia 20 kwietnia 2023 r. zarzutów naruszenia przepisów prawa, - naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nie wskazanie w decyzji organowi I instancji koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz jednoczesne nie wskazanie w niej pełni okoliczności wynikających z charakteru sprawy (co jest pochodną treści wniesionego przez Stowarzyszenie odwołania), które należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Na tych podstawach Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podkreśliło, że jest legalnie zarejestrowaną organizację społeczną, wpisaną do rejestru stowarzyszeń zwykłych pod numerem 37, nad którą nadzór sprawuje Prezydent. Także kwestia reprezentacji jest jednym z dokumentów rejestracyjnych Stowarzyszenia, złożonym od momentu jego powstania/zarejestrowania w Wydziale Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta Rzeszowa. Naprowadziło, że wbrew wyrażonej przez Kolegium opinii, orzecznictwo nie wskazuje na konieczność dodatkowego umocowania przedstawiciela organizacji społecznej ani przy występowaniu przed organem II stopnia (tj. organem odwoławczym względem Prezydenta), ani tym bardziej przy "kontakcie" z organem I stopnia (podważałoby to bowiem zasadność czynności prowadzących do rejestracji organizacji społecznej przed organem, który sprawuje nad nią nadzór). Takowe dodatkowe, procesowe umocowanie (użyte w celu złożenia niniejszego sprzeciwu) jest wymagane przy reprezentowaniu Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. o sygn. akt II OSK 1650/18). Ponadto Stowarzyszenie wystosowało do organu wniosek o stosowanie względem niego art. 31 § 4 K.p.a. Tego typu dokument jest zgodny z art. 241 K.p.a. i nie podlega pod uregulowania zawarte w art. 63 K.p.a. Stowarzyszenie zarzuciło także, że treścią przedmiotowej decyzji Kolegium przyczyniło się do naruszenia art. 15 K.p.a.: 1. Podważyło status Stowarzyszenia, jako strony postępowania co nie było przedmiotem rozważań organu I instancji w wydanej decyzji, 2. nie odniosło się do zarzutów stawianych decyzji Prezydenta z dnia 20 kwietnia 2023 r. w pierwotnym odwołaniu. W przekonaniu Stowarzyszenia Kolegium uciekło od całościowego i merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej przedmiotu wniesionego odwołania czego dowodzi zignorowanie zarzutów stawianych przez Stowarzyszenie w treści odwołania. Brak merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w jej całokształcie prowadzi de facto do utwierdzenia organu I instancji o poprawności wydanej decyzji o warunkach zabudowy. W rezultacie tak skonstruowana przez Kolegium decyzja nie obliguje w żadnym stopniu organu I stopnia do podjęcia działań skupiających się na dostosowaniu treści jego decyzji do wymogów prawnych, których naruszenie Stowarzyszenie artykułowało w odwołaniu. W podsumowaniu Stowarzyszenie skonstatowało, że naruszenie art. 139 K.p.a. wydaje się być pochodną naruszenia art. 15 K.p.a. i zasady dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: sprzeciw jest uzasadniony. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 27 września 2022 r. Inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla szczegółowo opisanej inwestycji. W dniu 6 kwietnia 2022 r. do akt administracyjnych złożono wniosek Stowarzyszenia datowany 6 kwietnia 2022 r., w którym sformułowane było żądanie o "informowanie Stowarzyszenia o wszczynaniu postępowań administracyjnych prowadzących do ustalania warunków zabudowy na obszarze wpisanym do jego regulaminu", wraz z regulaminem (k. 35 – 46 akt adm.). W dniu 3 kwietnia 2022 r. do akt dołączony został kolejny wniosek Stowarzyszenia wysłany pocztą e-mail dnia 29 marca 2023 r. będący aktualizacją uprzednio złożonego żądania (k. 47 – 49 akt jw.). Pismem z 31 października 2022 r. Prezydent poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem Inwestora z 27 wrzenia 2022 r., doręczając zawiadomienie m.in. Stowarzyszeniu, uznając je tym samym za stronę postępowania (vide: k. 105 - 106 akt jw.). Z akt wynika, że Prezydent informował strony postępowania, w tym Stowarzyszenie o kolejnych etapach postępowania (k. 128, 138, 152 akt adm.). W dniu 30 marca 2023 r. przewodniczący Stowarzyszenia zapoznał się a aktami sprawy (k. 159), natomiast Prezydent doręczył Stowarzyszeniu decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 20 kwietnia 2023 r. (k. 169 akt adm.). Decyzja ta została zaskarżona przez Stowarzyszenie a Kolegium rozpoznając to odwołanie, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Kolegium z dnia 2 sierpnia 2023 r. jest przedmiotem sprzeciwu. II. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Natomiast stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ogranicza się zatem jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. I OSK 959/21). Innymi słowy, sąd ocenia jedynie czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. III. Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd stwierdza, że jest on uzasadniony, gdyż zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza art. 138 § 2 K.p.a. Jest tak dlatego, ponieważ Kolegium korzystając z tej podstawy prawnej, uchyliło decyzję ustalającą warunki zabudowy skupiając się wyłączenie na sytuacji procesowej skarżącego Stowarzyszenia, bez rozpatrzenia podniesionych w odwołaniu zarzutów. Takie rozstrzygnięcie pozbawiło Stowarzyszenie korzystnej sytuacji procesowej, którą Stowarzyszenie uzyskało w toku postępowania prowadzonego przez organ instancji. Wskazać należy na ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że jeżeli organ administracji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia oraz doręczał pisma, postanowienia, decyzje, to fakty te należy uznać za dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu. Skoro taka organizacja poprzez działania faktycznie została dopuszczona do udziału w sprawie, to posiada również prawo złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (tak m.in. wyroki NSA: z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. II OSK 329/10 oraz z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2310/11). Innymi słowy, kwestia konieczności wydania odrębnego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie może mieć przesądzającego znaczenia dla oceny, czy organizacji przysługuje przymiot strony (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1988 r., sygn. IV SA 855/88, wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 2014/09, wyrok z dnia 11 marca 2008 r. sygn. II OSK 191/07). Sąd pogląd ten podziela i stwierdza, że przedstawiony w punkcie I uzasadnienia tok postępowania w sprawie z wniosku Inwestora z dnia 27 września 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy nie pozostawia żadnej wątpliwości co do tego, że Stowarzyszenie uznane zostało za stronę postępowania. Prezydent, poczynając od zawiadomienia o wszczęciu postępowania, informował Stowarzyszenie o kolejnych etapach tego postępowania, finalnie doręczając wydaną decyzję. Zatem pomimo braku wydania postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na prawach strony, Prezydent traktował Stowarzyszenie jako podmiot na prawach strony. Tym samym Stowarzyszenie miało również prawo złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W tym stanie sprawy, skoro żadna inna strona nie wniosła odwołania od decyzji Prezydenta z dnia 20 kwietnia 2023 r., w którym podważałaby udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu, brak było po stronie Kolegium podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta wyłączenie z przyczyn dotyczących udziału Stowarzyszenia w postępowaniu. Okoliczność ta w połączeniu z brakiem jakiegokolwiek odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, świadczy o naruszeniu art. 138 §2 K.p.a. Końcowo wskazać należy, że na postanowienia o wszczęciu postępowania lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, zażalenie nie przysługuje. Pogląd ten znajduje dodatkowe wsparcie w treści art. 141 § 1 K.p.a. który przewiduje, że zażalenie na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że postanowienia uwzględniające żądania organizacji społecznej, wydane na podstawie art. 31 § 1 i 2 K.p.a. mogą być kwestionowane w trybie art. 142 K.p.a., tj. w odwołaniu od decyzji. Natomiast kwestionowanie skutków uchybień związanych z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej może być podnoszone przy rozpatrywaniu skarg na rozstrzygnięcia kończące postępowanie, przy czym sąd administracyjny dysponuje instrumentem do ich eliminowania (art. 135 P.p.s.a.). Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151a P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na postawie art. 200 P.p.s.a.