II OSK 1644/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.G.M.P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2349/20 w sprawie ze skargi B.G.M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B.G.M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie kwotę 1210 zł (jeden tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2349/20, oddalił skargę B. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] czerwca 2020 r., nr [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia z 19 lutego 2020 r. dotyczącego instalacji urządzenia reklamowego, na którym będą instalowane zmienne siatki winylowe zadrukowane grafiką reklamową wraz z oświetleniem na elewacji zachodniej budynku przy al. (...), na działce nr [...] z obrębu 1-05-43 w Dzielnicy Wilanów m.st. Warszawy. Powyższymi decyzjami organy architektoniczno – budowlane sprzeciwiły się opisanemu zgłoszeniu skarżącej Spółki z 19 lutego 2020 r., dokonanemu na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Postanowieniem z [...] marca 2020 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, zobowiązując go do: 1) sprecyzowania przedmiotu zgłoszenia, 2) dostosowania materiału, z którego będzie wykonana siatka reklamowa do wymogów materiału niepalnego (zgodnie z § 216 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), 3) przedłożenia uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej), 4) przedłożenia pozytywnej opinii Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w zakresie zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na wezwanie pismem z 21 kwietnia 2020 r. skarżąca Spółka uzupełniła zgłoszenie. Prezydent Miasta uznał, że Spółka nie wywiązała się z nałożonych w postanowieniu obowiązków i decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia. Po rozpatrzeniu odwołania, w którym inwestor wskazał m.in., że pismo z 21 kwietnia 2020 r. stanowiło częściowe uzupełnienie braków wskazanych postanowieniem z [...] marca 2020 r., Prezydent Miasta decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], w trybie art. 132 § 1 k.p.a., uchylił decyzję własną z [...] kwietnia 2020 r. wyjaśniając, że w dniu 16 maja 2020 r. weszła w życie ustawa 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. 2020 r. poz. 875), zgodnie z którą z dniem 24 maja 2020 r. terminy, o których była mowa w art. 15zzr ust. 1 i 15zzs ust. 1, których bieg jeszcze się nie rozpoczął rozpoczną swój bieg, a terminy zawieszone będą biegły dalej. W konsekwencji organ pierwszej instancji stwierdził, że czternastodniowy termin na uzupełnienie braków, wyznaczony w postanowieniu z dnia [...] marca 2020 r. biegnie na nowo od 24 maja 2020 r. i inwestor ma czas na kompletne uzupełnienie zgłoszenia. O powyższym fakcie poinformowano inwestora zarówno w ww. decyzji, jak również w zawiadomieniu z dnia 26 maja 2020 r. Decyzją z [...] czerwca 2020 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, Prezydent Miasta ponownie wniósł sprzeciw do zgłoszenia z 19 lutego 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że termin na uzupełnienie braków upłynął Spółce bezskutecznie w dniu 8 czerwca 2020 r. Jednak w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył kolejnego uzupełnienia braków, przez co nie wywiązał się w pełni z obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] marca 2020 r. Spółka nie dostosowała materiału, z którego ma być wykonana siatka, do wymagań materiału niepalnego, zgodnego z § 216 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ uznał bowiem, że reklamę zakrywającą ściany zewnętrzne należy traktować jako rodzaj okładziny elewacyjnej, która w przypadku budynków wyższych niż 25 m, winna być wykonana z materiału niepalnego, którego charakter winna potwierdzić akredytowana jednostka naukowo-badawcza, uprawniona do oceny materiałów stosowanych w budownictwie. Prezydent podkreślił, że kategoria "niepalny" jest kategorią odrębną dla kategorii "trudnozapalny" czy "niezapalny". Oznacza to, że materiał certyfikowany tylko jako "niezapalny", który jak wynika z dokumentacji, planuje zastosować Spółka, nie spełnia warunku określonego w ww. rozporządzeniu, ponieważ nie jest "niepalny". Stwierdzono również brak uzgodnienia inwestycji pod względem ochrony przeciwpożarowej, wymaganego, ze względu na wysokość budynku przekraczającą 25 m, przepisem § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2117). Organ podkreślił potrzebę przeanalizowania zagrożenia ewentualnego przenoszenia się ognia pomiędzy kondygnacjami, stanowiącymi odrębne strefy pożarowe, a wynikającego z przyjętego sposobu zawieszenia reklamy. Budynek należący do grupy wysokości średniowysokie, wysokie lub wysokościowe, zawierający strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III lub ZL IV jest obiektem budowlanym istotnym ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. Organ stwierdził, że brak uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej uniemożliwia potwierdzenie czy dana inwestycja nie spowodowuje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jednocześnie odnotowano, że inwestor nie przedstawił pozytywnej opinii Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta Biura Architektury i Planowania Przestrzennego o zgodności inwestycji z wymogami § 14 i § 25 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Wysokiego i Wilanowa Niskiego Zachodniego - Uchwała Nr 901 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 8 października 2002 r., co uzasadniało stwierdzenie niezgodności inwestycji z planem miejscowym. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na szereg zgłoszeń dokonywanych przez Spółkę w tej samej lokalizacji na inwestycje polegające na instalacji reklam, które znajdują się na różnych etapach procedowania przez organy. Wobec tego organ uznał, że nie może przyjąć zgłoszenia, które w sposób odmienny przewidywałoby realizację inwestycji w tym samym miejscu. Zgłoszenie robót budowlanych obejmujące zamierzenie budowlane zaprojektowane w dokładnie tym samym miejscu na nieruchomości co we wcześniejszych czy późniejszych zgłoszeniach powoduje, że w przypadku rozpoczęcia realizacji jednego z zamierzeń następuje odpowiednio brak możliwości realizacji drugiego i kolejnego zamierzenia, co stanowi tym samym wadę polegającą na niewykonalności dokonanego zgłoszenia. Ponadto, wszystkie złożone zgłoszenia są niemal identyczne i nie jest dla organu zrozumiałe, w jakim celu są składane, poza wprowadzeniem celowego chaosu. Rozpoznając odwołanie Spółki od powyższej decyzji Wojewoda Mazowiecki, decyzją z [...] października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta w całości podtrzymując wyrażone w niej stanowisko. Kwestionując powyższą decyzję w skardze Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które spowodowało brak poczynienia ustaleń faktycznych i dokonania wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie sprawy w zakresie podstaw do wniesienia sprzeciwu. Spółka dostrzegła również naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w jego zastosowaniu jako podstawy prawnej sprzeciwu wobec prowadzenia dla tej samej lokalizacji innych postępowań zgłoszeniowych oraz w sytuacji, gdy w dniu wydania decyzji o sprzeciwie w obrocie prawnym istniała jeszcze decyzja z [...] kwietnia 2020 r. wnosząca sprzeciw, ponieważ uchylająca ją decyzja z [...] maja 2020 r. nie była jeszcze ostateczna w administracyjnym toku instancji. Poza tym skarżąca podkreśliła zignorowanie przez organy obu instancji faktu doręczenia Spółce decyzji z [...] maja 2020 r. dopiero po upływie terminu na uzupełnienie zgłoszenia. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę Spółki wskazał, że oprotestowanie zgłoszenia nastąpiło z uwagi na jego sprzeczność z przepisami prawa oraz niezgodność z planem miejscowym. W warstwie merytorycznej Sąd podzielił stanowisko organów co do niezgodności inwestycji z § 216 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także nieprzedłożenia przez Spółkę żądanego uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej oraz pozytywnej opinii Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta Biura Architektury i Planowania Przestrzennego. Sąd wyjaśniając skutki dla niniejszej sprawy przedłużenia terminów przepisami specustawy koronawirusowej wskazał, że pomimo rozpoczęcia na nowo biegu 14 – dniowego terminu do uzupełnienia zgłoszenia w dniu 24 maja 2020 r. to przed jego upływem 8 czerwca 2020 r. Spółka nie uzupełniła zgłoszenia. Zdaniem Sądu, fakt doręczenia pisma informującego skarżącego o wznowieniu biegu terminu, dopiero w dniu 19 czerwca 2020 r. nie wpłynął na obowiązek Spółki uzupełnienia zgłoszenia w wymaganym terminie. Skutek rozpoczęcia biegu terminów procesowych wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zatem nawet brak wiedzy w tym zakresie nie tłumaczy postępowania Spółki. Przy tym Spółka nie uzupełniła zgłoszenia nawet po wniesieniu odwołania i pomimo tego, że decyzję Wojewody wydano dopiero w dniu [...] października 2020 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazuje to na rzeczywiste intencje Spółki, która wiedząc o obowiązku uzupełnienia zgłoszenia konsekwentnie tego nie zrobiła. Sąd pierwszej instancji uznał za pozostający bez wpływu na legalność zaskarżonej decyzji fakt, że decyzja z [...] maja 2020 r. uchylająca decyzję o sprzeciwie z [...] kwietnia 2020 r. w dacie orzekania decyzją wydaną w niniejszej sprawie w dniu [...] czerwca 2020 r. nie była jeszcze ostateczna. W dacie orzekania przez Wojewodę w niniejszej sprawie w [...] października 2020 r., decyzja autokontrolna Prezydenta Miasta z [...] maja 2020 r. miała już walor ostateczności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, już w dacie wydania decyzji z [...] maja 2020 r., w trybie art. 132 § 1 k.p.a., decyzji z [...] kwietnia 2020 r. nie było już w obrocie prawnym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nieuzupełnienie braków zgłoszenia w terminie określonym w postanowieniu stanowi wystarczającą podstawę do wniesienia sprzeciwu, bez potrzeby analizowania merytorycznej strony zgłoszenia. Sąd zwrócił jednak uwagę, że względem budynku prowadzone jest przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dotyczące wykonania zgłaszanej obecnie reklamy bez wymaganego zgłoszenia, co opisano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1548/20. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. Oczywistym więc winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych. Zasada ta, w myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, ma również zastosowanie do procedury zgłaszania robót budowlanych, a więc nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych w stosunku do robót, które już zostały wykonane. W konsekwencji, wykonanie robót budowlanych przed tym terminem obliguje właściwy organ do wydania decyzji o sprzeciwie, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, który nakazuje wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych narusza inne przepisy (w tym przypadku art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). W skardze kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (zmiana firmy od 27 kwietnia 2021 r. udokumentowana w załączniku do skargi kasacyjnej), zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd pierwszej instancji naruszył: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organy I i II instancji niewłaściwie zastosowały ww. przepis przyjmując, że zostały spełnione przesłanki do złożenia sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji zamiennych siatek winylowych zadrukowanych grafiką reklamową wraz z oświetleniem na elewacji zachodniej budynku przy al. (...), podczas gdy w dniu wydania decyzji o sprzeciwie przez organ I instancji w obrocie prawnym funkcjonowała jeszcze decyzja Prezydenta m. st. Warszawy wnosząca sprzeciw z [...] kwietnia 2020 r., a decyzja ją uchylająca, tj. decyzja z [...] maja 2020 r., w dniu wydania decyzji organu I instancji nie była ostateczna w administracyjnym toku instancji, co prowadzi do wniosku, że w dniu wydania decyzji przez organ I instancji w obrocie prawnym funkcjonowały 2 decyzje w przedmiocie sprzeciwu co do jednego zgłoszenia, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy organy I i II instancji niewłaściwie uznały, że przesłanką wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu do zgłoszonych robót stanowi fakt, że dla danej inwestycji prowadzone są przez organ I instancji inne postępowania zgłoszeniowe, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 216 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy do siatki reklamowej objętej zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia, gdyż siatka reklamowa nie stanowi okładziny zewnętrznej elewacji budynku, a tym samym wykonanie siatki reklamowej z materiału niepalnego spełnia wymagania przeciwpożarowe. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd pierwszej instancji naruszył: 1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a poprzez nienależyte wykonywanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania prawnej oceny podniesionych przez stronę w skardze zarzutów, 2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na niewyczerpującym i niepełnym zgromadzeniu materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przejawiające się m.in. w niezbadaniu czy w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych, 3. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i w efekcie uczynienie jej dowolną, co przejawiało się w szczególności w uznaniu, że siatka reklamowa stanowi okładzinę ściany zewnętrznej budynku, 4. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 11 k.p.a., a także art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy nie została ona prawidłowo uzasadniona z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli do organów państwowych oraz de facto uniemożliwia stronom kontrolę zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty zawnioskowano o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się usprawiedliwione. Pomimo nieprecyzyjności sformułowania niektórych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, uzasadnienie oddaje istotę uchybień, które miały wpływ na wynik sprawy. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zaskarżoną decyzją prawidłowo wniesiono sprzeciw w stosunku do zgłoszenia skarżącej Spółki z 19 lutego 2020 r. obejmującego instalację urządzenia reklamowego w celu umieszczenia zmiennych siatek winylowych zadrukowanych grafiką reklamową na elewacji budynku przy al. (...) w W.. Zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przypisujące wadliwość wybiórczym i niekompletnym ustaleniom faktycznym w zakresie okoliczności istotnych dla stwierdzenia, że skarżąca Spółka nie uzupełniła braków zgłoszenia w terminie, do czego została wezwana przez organ I instancji. Organy obu instancji jako jeden z powodów wniesienia sprzeciwu uznały nieuzupełnienie przez skarżącą kasacyjnie w terminie zgłoszenia w sytuacji nałożenia na nią takiego obowiązku na podstawie w art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Przepis ten daje organowi architektoniczno – budowlanemu uprawnienie do nałożenia na zgłaszającego, w formie postanowienia, obowiązku uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – kompetencję do wniesienia sprzeciwu. W myśl art. 30 ust. 5d Prawa budowlanego nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Termin na uzupełnienie braków wyznacza organ wydający postanowienie. W niniejszej sprawie organ I instancji postanowieniem z [...] marca 2020 r. zobowiązał skarżącą do uzupełnienia zgłoszenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, który, ze względu na doręczenie w dniu 2 kwietnia 2020 r., upływałby w dniu 16 kwietnia 2020 r. W tym dniu skarżąca kasacyjnie dokonała częściowego uzupełnienia ("pierwsza część uzupełnienia"), które w zwykłym toku sprawy mogłoby zostać ocenione jako nieuzupełnienie zgłoszenia dające podstawy do wniesienia sprzeciwu. Jednak w niniejszej sprawie doszło do dwukrotnej modyfikacji biegu terminu do uzupełnienia zgłoszenia, co organy nietrafnie zignorowały, a czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł kontrolując legalność decyzji. W pierwszej kolejności, w związku z wprowadzeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (w dniu 14 marca 2020 r.), a następnie stanu epidemii (w dniu 20 marca 2020 r.) w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 374), zwanej dalej specustawą koronawirusową, w art. 15 zzs ust. 1 zmodyfikowano zasady biegu terminów procesowych stanowiąc, że terminy, których bieg nie rozpoczął się przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii w ogóle nie biegną, a te, które się rozpoczęły, ulegają zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie czynności dokonane w okresie zagrożenia epidemicznego i okresie epidemii uznano za skuteczne (ust. 7). Ze względu na wskazane przepisy szczególne termin do uzupełnienia zgłoszenia w niniejszej sprawie, który winien biec od 2 kwietnia 2020 r., w ogóle się nie rozpoczął. W tych okolicznościach Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy trafnie decyzją z [...] maja 2020 r., w trybie art. 132 § 1 k.p.a., uchylił własną decyzję z [...] kwietnia 2020 r. o wniesieniu sprzeciwu w konsekwencji nieuzupełnienia zgłoszenia w terminie. Zgodność z prawem decyzji autokontrolnej, utrzymanej następnie w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2020 r., potwierdził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1846/20, oddalający skargę i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1074/21, oddalający skargę kasacyjną. Nowelizacja specustawy koronawirusowej z dnia 14 maja 2020 r., która weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. spowodowała, że z mocy ustawy z dniem 24 maja 2020 r. rozpoczął się bieg tych terminów, które wskutek stanów nadzwyczajnych w ogóle nie zaczęły biec. Organy architektoniczno – budowlane orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, a Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko, że z tym dniem rozpoczął bieg termin do uzupełnienia zgłoszenia, pomijając nietrafnie istniejącą w sprawie wyjątkową sytuację procesową. W dniu 24 maja 2020 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja z [...] kwietnia 2020 r. stanowiąca procesowy wyraz rozstrzygnięcia o zgłoszeniu. Termin do uzupełnienia zgłoszenia nie mógł biec w sytuacji, w której etap postępowania, w którym należało dokonać uzupełnienia zgłoszenia, zakończył się wydaniem pozostającego w mocy sprzeciwu. Funkcjonowanie decyzji o sprzeciwie, jakkolwiek wadliwej, stał na przeszkodzie uzupełnianiu zgłoszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy przeszkoda dla biegu terminu do uzupełnienia zgłoszenia w postaci funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o sprzeciwie została usunięta dopiero poprzez wydanie decyzji autokontrolnej na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. Wydanie tej decyzji spowodowało utratę bytu prawnego pierwotnej decyzji o sprzeciwie z [...] kwietnia 2020 r. i powrót sprawy do tego etapu rozpoznawania zgłoszenia, w którym skarżącą postanowieniem wezwano do jego uzupełnienia. Podkreślić przy tym należy, że wpływ decyzji autokontrolnej na byt prawny pierwotnej decyzji o sprzeciwie nastąpił już z chwilą jej wydania [...] maja 2020 r., a nie, jak podnosi w zarzutach skargi kasacyjnej skarżąca, z chwilą kiedy stała się ona ostateczna. Ten skutek potwierdza dyspozycja art. 133 k.p.a. in fine, gdzie wyraźnie zwolnienie organu z obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami organowi odwoławczemu powiązane jest z samym wydaniem nowej decyzji, a nie z jakimkolwiek innym momentem w czasie, takim jak jej doręczenie, wykonalność lub ostateczność. Wyłączenie obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami organowi odwoławczemu jest konsekwencją bezprzedmiotowości tej czynności z uwagi na wyeliminowanie decyzji, której ono dotyczyło, z obrotu. Dodatkowo należy wskazać na to, że decyzja autokontrolna jest wydawana wyłącznie w sytuacji uwzględnienia w całości odwołania wszystkich stron, co oznacza, że stanowi rozstrzygniecie zgodne z żądaniem stron w rozumieniu art. 130 § 4 k.p.a. Podsumowując, w okolicznościach sprawy uchylenie sprzeciwu w trybie autokontroli spowodowało, że organ mógł ponownie procedować zgłoszenie, a zarzut skargi oparty na założeniu, że w obrocie obowiązywały dwie decyzje, w tym zakresie jest nietrafny. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie trafnie dostrzegła, że uchybienie organu polegające na błędnym oznaczeniu daty otwarcia terminu do uzupełnienia zgłoszenia w dniu 24 maja 2020 r., było również wynikiem pominięcia skutków procesowych doręczenia decyzji autokontrolnej stronie dopiero 19 czerwca 2020 r. W okolicznościach sprawy otwarcie terminu do uzupełnienia zgłoszenia dla skarżącej mogło nastąpić najwcześniej w dniu doręczenia jej decyzji autokontrolnej, z którą to chwilą uzyskała ona wiadomość o definitywnym stanowisku organu, rzutującym na jej sytuację procesową i materialnoprawną wyznaczającą ramy dalszej obrony jej interesów prawnych na drodze administracyjnej. Dopiero z chwilą doręczenia skarżąca miała realną możliwość uzupełnienia zgłoszenia i skutecznego przezwyciężenia negatywnych konsekwencji wcześniejszego uchybienia organ przy ocenie biegu terminów procesowych. W tym zakresie, organy nie poczyniły prawidłowych ustaleń i nie dokonały trafnych ocen, co obciążało kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzję Wojewody wadą wydania z naruszaniem przepisów postępowania - art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 109 i art. 110 § 1 k.p.a., prowadząc do niedopuszczalnego pogorszenia sytuacji strony, zwłaszcza w obliczu stanu epidemii, ze względu na który rozwiązania specustawy miały za zadanie minimalizować niekorzystne skutki ograniczonych możliwości procesowych stron postępowania. Wobec tego, sprzeciw organu z [...] czerwca 2020 r., utrzymany w mocy decyzją Wojewody z [...] października 2020 r. był nieprawidłowy, bo przedwczesny, co Sąd z naruszeniem przepisów postępowania oraz art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego zaakceptował. Zwrócić należy uwagę, że wezwanie skarżącej do uzupełnienia zgłoszenia było wynikiem stwierdzenia przez organ niezgodności inwestycji z uchwałą nr 901 Rady Gminy Warszawa – Wilanów z dnia 8 października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Wysokiego i Wilanowa Niskiego Zachodniego oraz z innymi przepisami, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2117). Nieuzupełnienie zgłoszenia w kierunku wyznaczonym stwierdzonymi przez organ nieprawidłowościami materialnoprawnymi dało organom asumpt do jednoczesnego oparcia sprzeciwu na podstawie sprzeczności z planem miejscowym i innymi przepisami, określonej w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca Spółka skutecznie podważyła prawidłowość dokonanego przez organ wezwania w zakresie dostosowania do wymogów § 216 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przywołany przepis stanowi, że w budynku, na wysokości powyżej 25 m od poziomu terenu, okładzina elewacyjna i jej zamocowanie mechaniczne, a także izolacja cieplna ściany zewnętrznej, powinny być wykonane z materiałów niepalnych. Organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie uznały siatkę reklamową zamocowaną na urządzeniu reklamowym zainstalowanym na elewacji budynku za okładzinę elewacyjną, do której zastosowanie winien znaleźć powyższy przepis. Analiza przepisu § 216 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dokonana w kontekście całej regulacji § 216 tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że odnosi się on do okładzin elewacyjnych jako elementu budynku. Chodzi tutaj o określony typ wyrobu budowlanego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1213), który odwołuje się do art 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011 (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG). Art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011 stanowi, że "wyrób budowlany" oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych". Odnosząc powyższą definicję wyrobów budowlanych do siatki reklamowej objętej zgłoszeniem nie można uznać jej za taki element budynku, jak okładzina elewacyjna, bo w założeniu funkcjonalno – użytkowym siatki nie miała ona stanowić elementu trwale połączonego z budynkiem jako część "wbudowana" w budynek i nie miała wpływać na jego właściwości użytkowe. Nie było zatem podstaw do sankcjonowania braku spełnienia wymogów z § 216 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odnosząc się natomiast do zakwestionowanej przez skarżącą podstawy sprzeciwu wywodzonej z naruszenia "innych przepisów" należało uznać, że nie była ona zasadna w świetle dokonanych przez organ niekompletnych ustaleń faktycznych, które błędnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organy, na podstawie posiadanej z urzędu wiedzy odnośnie prowadzonych postępowań wywołanych zgłoszeniami Spółki na realizację urządzeń reklamowych w tej samej lokalizacji, w tym zgłoszenia z 19 października 2019 r., które zostało oprotestowane ostatecznym i prawomocnym sprzeciwem ze względu na samowolną realizację inwestycji, uznały to za podstawę do wniesienia sprzeciwu, a Sąd pierwszej zaakceptował. Przede wszystkim podkreślić należy, że wyliczenie w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego podstaw wniesienia sprzeciwu ma charakter wyczerpujący, co powoduje, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a organ wnosząc sprzeciw zobowiązany jest rzeczowo i przekonująco uzasadnić swoje stanowisko, czyniąc przedmiotem wnikliwych rozważań zastosowane regulacje prawne. Dla oceny, czy w sprawie zachodzą konkretne przesłanki wniesienia sprzeciwu, niezbędne jest ustalenie w sposób niewątpliwy stanu faktycznego sprawy, a nie opieranie się na przypuszczeniach i spekulacjach nie mających oparcia w konkretnych faktach. Analizując powyższą kwestię, należy zwrócić uwagę na wyrok z 3 lipca 2008 r., II OSK 761/07, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "(...) przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, jako ograniczający prawa podmiotowe inwestora w zakresie zagospodarowania nieruchomości nie może być stosowany "odpowiednio" w sytuacjach innych niż wprost w nim opisane i tym samym nie może być podstawą wniesionego sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyklucza to jego brzmienie, które w sposób jednoznaczny wskazuje, że ma on zastosowanie tylko w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a także brak wyraźnego odesłania lub odrębnej analogicznej regulacji przy instytucji zgłoszenia. Byłoby to bowiem sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, w myśl której niedopuszczalne jest nakładanie obowiązków bez wyraźnej podstawy ustawowej". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że nie oznacza to jednak, że fakt istnienia samowolnie wzniesionego obiektu na terenie, na którym miałby powstać obiekt podlegający zgłoszeniu, nie ma wpływu na wynik sprawy, jeżeli np. obiekt samowolnie wzniesiony i podlegający rozbiórce miałby stać się częścią składową obiektu zgłaszanego. W ocenie Sądu, podobnie byłoby w sytuacji, gdyby samowolnie wykonany obiekt wskutek braku rozbiórki istniał na nieruchomości stanowiąc przeszkodę dla wykonania obiektu objętego zgłoszeniem. Okoliczności te niewątpliwie powinny być brane pod uwagę w kontekście podstaw do wniesienia sprzeciwu. Jednak podjęcie decyzji w tym zakresie winno być poprzedzone dokonaniem przez organ ustaleń odnośnie tożsamości obiektu objętego procedowanym zgłoszeniem z obiektami objętymi wcześniejszymi zgłoszeniami, w tym obiektem samowolnie wykonanym, w oparciu o dane szczegółowo określone w poszczególnych zgłoszeniach w zakresie rodzaju, zakresu, miejsca i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz załączonych do niego w zależności od potrzeb szkiców i rysunków (art. 30 ust. 2a Prawa budowlanego), czego w niniejszej sprawie zabrakło. Organy oparły się bowiem wyłącznie na tożsamości lokalizacji zgłaszanych obiektów i niezweryfikowanym w opisany wyżej sposób ich podobieństwie. Nie ustaliły przy tym etapu, na którym znajdują się poszczególne procedury zgłoszeniowe, co do których już w toku kontrolowanego postępowania wiadomo było, że żadne ze zgłoszeń nie było skuteczne, a zatem inwestor co do żadnego zgłoszenia nie uzyskał tytułu do legalnego wykonania obiekt. Co zaś się tyczy obiektu objętego zgłoszeniem z 19 października 2019 r. oprotestowanym sprzeciwem z powodu jego samowolnego wykonania przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, organ nie ustalił w sposób niewątpliwy tożsamości z obiektem objętym procedowanym zgłoszeniem oraz nie stwierdził, czy w dacie rozpoznawania zgłoszenia w niniejszej sprawie obiekt ten nadal istnieje na nieruchomości stanowiąc przeszkodę do zaakceptowania zgłoszenia. Bez ustaleń będących efektem szczegółowego porównania obiektów objętych procedowanymi zgłoszeniami z inwestycją objętą aktualnym zgłoszeniem oraz bez zweryfikowania aktualnej w dacie rozstrzygania o zgłoszeniu sytuacji na nieruchomości podlegającej zainwestowaniu oraz losów pozostałych postępowań zgłoszeniowych, wniesiony sprzeciw należało uznać za wydany z naruszeniem przepisów postępowania wyszczególnionych w podstawach kasacyjnych, które miały wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdziły się zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na braku prawidłowej oceny skutków procesowych wydanej decyzji autokontrolnej w kontekście zgłoszonego sprzeciwu i uprawnień procesowych Spółki oraz nieprzeprowadzeniu właściwego postępowania dowodowego, które powinno obejmować szczegółowe porównanie obiektu objętego przedmiotowym zgłoszeniem z obiektami objętymi innymi zgłoszeniami, w aspekcie cech decydujących o ich tożsamości, lokalizacji, realizacji oraz losów procesowych poszczególnych zgłoszeń. Z tych względów, uznając, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie sprawy, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego powołane w podstawach proceduralnych skargi kasacyjnej, doprowadzając do wydania nieprawidłowego sprzeciwu, a Sąd pierwszej instancji naruszeń tych wbrew swojej powinności nie stwierdził, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W dalszym postępowaniu organ, uwzględniając skutki powrotu sprawy do etapu uzupełnienia zgłoszenia, winien dokonać ustaleń faktycznych w kierunku opisanym w uzasadnieniu i stosownie do nich dokonać oceny i podjąć rozstrzygnięcie mając na uwadze charakter kompetencji przyznanej organom architektoniczno – budowlanym na podstawie przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy dokonując ponownej oceny kompletności zgłoszenia powinien zrewidować dotychczasowe elementy wezwania do jego uzupełnienia w zakresie ich podstaw prawnych, biorąc pod uwagę skuteczność podważenia przez skarżącą obowiązku spełnienia wymogów z § 216 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Stosownie do ustaleń, jeśli zajdzie potrzeba, organ winien ponowić czynność wezwania do uzupełnienia zgłoszenia w zgodzie z zasadą praworządności, nakładając na stronę tylko takie obowiązki, które mają podstawę w obowiązujących przepisach. Bez wpływu na wynik sądowej kontroli pozostawały nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd dokonał bowiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z kompetencjami określonymi w art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku, którego treść koresponduje z wymogami przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem Spółka stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu brak rozpoznania i ustosunkowania się do określonych zagadnień podnoszonych w skardze, czego nie potwierdza lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z kolei konstrukcyjne powiązanie powyższych zarzutów procesowych z przepisami art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd uznał za błąd będący wyrazem najpewniej omyłki polegającej na przywołaniu skrótu "p.p.s.a." oznaczającego ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zamiast ".p.u.s.a." oznaczającego ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co potwierdza okoliczność, że art. 1 p.p.s.a. nie składa się z żadnych podjednostek redakcyjnych, w przeciwieństwie do art. 1 p.u.s.a. Tak sformułowany zarzut nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że przepisom art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie może uchybić sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę złożyły się kwoty uiszczonych przez nią wpisów sądowych: od skargi (500 zł), od skargi kasacyjnej (250 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 (360 zł).