III SAB/Gl 225/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) dalej idącą skargę oddala, 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skarżący S. G. (dalej: strona, skarżący, strona skarżąca) – obywatel T. pismem z 10 czerwca 2023 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z 8 listopada 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. art. 54 § 1 oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności Wojewody Śląskiego; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wyznaczenie organowi 14 - dniowego terminu do załatwienia sprawy; 4. przyznanie od Wojewody Śląskiego zwrot kosztów postępowania sądowo-administracyjnego wg norm przepisanych; 5. wymierzenie organowi grzwyny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w wysokości określonej w art. 154 p.p.s.a; 6. przyznanie na rzecz skarżącego od organu odszkodowania w wysokości 3000 zł. W treści skargi wskazał, iż do Organu były wnoszone ponaglenia, a to 17 marca 2023r. z i 28.04.2023r. mające na celu załatwienie wniosku strony , jednak bezskutecznie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał na art. 100c ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Do dnia wydania wyroku, do Sądu nie wpłynął akt potwierdzający załatwienie przez Wojewodę sprawy z wniosku strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.), jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższa definicja potwierdza, że obecnie "bezczynność" sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W ocenie Sądu w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu rozumianą w przedstawiony wyżej sposób. Przebieg postępowania przed organem przedstawia się następująco. W dniu 8 listopada 2022 r. wpłynął do Wojewody wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 28 grudnia 2022r. zostało skierowane do strony pismo informujące, że zgodnie z art. 112a ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw: Termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy jest następujący decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń; 1 cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. ł06 wymogi wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 wymogi wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Organ nadmienił jednocześnie, że do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy została dołączona tylko i wyłącznie kopia paszportu cudzoziemca oraz pełnomocnictwo (za które nie została uiszczona opłata skarbowa w kwocie 17,00 zł) dla pani A. T., w dniu 13.12.2022r. ustanowiono w sprawę także jako pełnomocnika pana P. Y.. W związku z powyższym organ uznał, iż wniosek nie został zakwalifikowany do usprawnionej formy prowadzenia postępowania, a termin do osobistego stawiennictwa zostanie wyznaczony zgodnie z kolejnością wpływu wniosku do tut. Urzędu. W dniu 17 marca 2023 r. i 28 kwietnia 2023r. zostały wystosowane ponaglenia. W dniu 13 czerwca 2023 r. wpłynęła do WSA w Gliwicach skarga na bezczynność organu. Wskazać należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91, dalej także: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym, w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji, termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie, tzn.: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. W ocenie Sądu nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830) w przedmiocie przepisu art. 100c – z uwagi na zakresy: podmiotowy i przedmiotowy odnoszące się do procedury ustawy szczególnej z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Sąd nie podziela poglądu Organu, że ustawa ta odnosi się do postępowań, w których wnioskodawcami są wszyscy cudzoziemcy. W ocenie Sądu skarżący nie jest objęty tą regulacją, ponieważ jest obywatelem T.. Dotychczas, poza niektórymi wyjątkami, ustawa nie zakreślała terminów wydania decyzji, zatem terminy rozpoznania sprawy wyznaczały przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy nowelizacji z 17 grudnia 2021 r. ustawodawca nie tylko zdecydował się na wprowadzenie nowych terminów załatwienia sprawy – odmiennych od tych wynikających z przepisów k.p.a. - lecz również terminy te odniósł do wskazanych w przepisie zdarzeń. Jednocześnie ustawodawca nie wprowadził wyjątku od regulacji kodeksowej, że wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 8 listopada 2022 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. Z uwagi na fakt, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło po dniu wejścia w życie nowelizacji, oceny stanu bezczynności organu należało dokonać z uwzględnieniem przepisów w brzmieniu nadanym nowelizacją. Sąd zauważa przy tym, że art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie określa, w jakim terminie, organ powinien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz przedłożenia dokumentów niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy. Nie oznacza to jednak, że organ w tym zakresie nie jest związany żadnym terminem. Zauważyć należy, że art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie wyłącza zastosowania ogólnych regulacji kodeksowych, w tym wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania, jak również wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązku organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, mającej w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie powiązanym z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 2 k.p.a.). Niezmienione pozostały zasady, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. W ocenie Sądu złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy obligowało zatem organ do jego niezwłocznej weryfikacji, ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane i jakie dokumenty w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy i stosownie do okoliczności podjęcia odpowiednich czynności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 845/22, wyrok WSA w Łodzi z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 129/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreślić należy, że weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie, a więc bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności (por. Anna Golęba, (w:) Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2015). W sprawie jakkolwiek pismami z 28 grudnia 2022r. i z maja 2023r. poinformowano stronę, iż złożony wniosek jest obarczony brakami formalnymi jednak w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, na co organ się powołuje, iż stronę wezwano do uzupełnienia braków formalnych . Wskazano jedynie, iż wniosek nie został zakwalifikowany do usprawnionej formy prowadzenia postepowania, a termin osobistego stawiennictwa zostanie wyznaczony zgodnie z kolejnością wpływu. W aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego na co organ podnosił w w/w piśmie z 28.12.2022r. co do wyznaczenia stronie terminu do osobistego stawiennictwa celem uzupełnienia braków wniosku. W istocie w niniejszej sprawie organ na dzień wniesienia skargi nie podjął żadnej czynności. Jak nadmieniono w przypadku stwierdzenia, że złożony przez skarżącego wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku strony złożonego 8 listopada 2022r. Powyższe stanowi, że Wojewoda naruszył zasady i terminy określone w art. 35 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 k.p.a. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku). Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność miała charakter rażący (pkt I sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; z 11 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – CBOSA). Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Rozpoznając wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją Sąd "może" i nie będąc związany wnioskami skargi nie wymierzył organowi grzywny (pkt III sentencji wyroku), z uwagi na znaczny wymiar zadań jaki spoczął na organie z uwagi na napływ do kraju znacznej ilości zarówno cudzoziemców jak i narodowości ukraińskiej i konieczność ich obsługi . Sąd nie przychylił się także do wniosku strony o przyznanie odszkodowania od organu z uwagi na fakt, iż żądanie to nie mieści się w treści normy prawnej z art. 149 § 2 p.p.s.a. w którym mowa jest o wymierzeniu organowi grzywny przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężnej. O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.