I GSK 1387/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1743/23 o odrzuceniu skargi H. B. na akt Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 24 listopada 2023 r. V SA/Wa 1743/23 odrzucił skargę H. B. (dalej: Skarżąca) na akt Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] marca 2023 r. w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON). Skarżąca wnioskiem z 1 marca 2023 r. wystąpiła do PFRON o dofinansowanie w ramach programu "Samodzielność-Aktywność-Mobilność" Mobilność Osób z niepełnosprawnością. Organ wiadomością e-mail z [...] marca 2023 r. poinformował skarżącą o odrzuceniu jej wniosku. Skarżąca wniosła skargę na powyższy akt. Uzasadniając odrzucenie skargi Skarżącej na ww. akt WSA w Warszawie stwierdził, że w przypadku Programu "Samodzielność-Aktywność-Mobilność" osób z niepełnosprawnością, materialnoprawną podstawę działania PFRON stanowi art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 100, dalej: "ustawa rehabilitacji"). Z art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji, nie wynika, aby PFRON miał obowiązek rozpoznawania wniosków o pomoc, w ramach przyjętych programów (w tym wyżej wymienionego), w formie decyzji administracyjnej. Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 45 ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji, odsyłają w sprawach "nieunormowanych", "nieuregulowanych" w omawianej ustawie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłania do K.p.a. nie są tożsame z koniecznością wydawania przez Prezesa PFRON aktów administracyjnych w trakcie realizacji zatwierdzonych przez Radę Nadzorczą programów służących rehabilitacji zawodowej i społecznej. WSA podniósł, że pismo PFRON informujące o sposobie załatwienia wniosku, nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej: "p.p.s.a."). Jest to pismo o charakterze stricte technicznym, wyjaśniającym, informującym, i jako takie nie posiada cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. H. B. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. I. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 58 § 1 i 3 p.p.s.a. i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 t.j. - dalej "k.p.a."), poprzez odrzucenie skargi i stwierdzenie, że sprawa zainicjowana wnioskiem o dofinansowanie w ramach programu przyjętego uchwałą Rady Nadzorczej PFRON nie kończy się wydaniem aktu administracyjnego, który mógłby podlegać kontroli sądu administracyjnego w sytuacji gdy zaskarżone pismo PFRON w przedmiocie odrzucenia wniosku ma charakter decyzji administracyjnej lub stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.; 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 58 § 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 8 § 1 k.p.a. i art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483), poprzez odrzucenie skargi i przyjęcie, że merytoryczne rozpoznanie skargi na pismo z [...] marca 2023 r. nie jest możliwe w sytuacji gdy przedmiotowy akt kwalifikuje się do rozpoznania na drodze postępowania sądowego. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się do oceny czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ nie był zobligowany na podstawie prawa materialnego do wydania jakiejkolwiek decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota spraw z wniosków o dofinansowanie sprowadza się do dysponowania publicznymi środkami finansowymi, co oznacza, że jest to działalność w zakresie administracji publicznej. Objęcie jednak kontrolą sądu administracyjnego tej działalności wymagałoby wykazania, że droga sądowa jest dopuszczalna. Stosownie bowiem do przepisu art. 184 Konstytucji RP, zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Jeżeli więc w ustawie z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych nie ma przepisu, który wprost określa wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności wydane lub podjęte w toku rozpoznawania wniosku o przyznanie dofinansowania, konieczne jest wykazanie, że rozstrzygnięcia w tym przedmiocie mają prawną formę aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi o tym, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez wprowadzenie której rozszerzono zakres kontroli sądów administracyjnych poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.), polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. "Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2014 r., VII SA/Wa 2487/13, LEX nr 1476877) wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienia NSA z 29 czerwca 2005 r., II GSK 96/05, LEX nr 172838, i z 9 września 2011 r., I OSK 1716/11, LEX nr 898902). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (tak expressis verbis NSA w postanowieniu z 4 lipca 2012 r., I OSK 1501/12, LEX nr 1332325; podobnie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. V, s. 32, i P. Razowski, Niedopuszczalność drogi sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, C.H. Beck 2015, s. 276). "Skarga z art. 3 § 2 pkt 4 nie może więc dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa (np. określone obowiązki podatkowe), a ich niewykonanie może prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku. W tym przypadku swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, ochrona praw uczestników tego postępowania jest zaś możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydawanych w tym postępowaniu." (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 3.). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że uprawnienie lub obowiązek, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ("dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa") może wynikać z przepisów prawa nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośredni. Wynikanie uprawnień lub obowiązków z "przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa". Wskazana regulacja "nie zawęża bowiem zakresu pojęcia «aktów lub czynności» jedynie do takich przejawów działalności administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege". Pojęcie to obejmuje również akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z aktów je konkretyzujących (zob.: M. Bogusz, Glosa do postanowienia WSA w Bydgoszczy z 15.07.2005 r., II SAB/Bd 23/04, OSP 2006/3, s. 141; powołanie za: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex/el. 2021, teza 29 do art. 3 p.p.s.a.). Należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. Przez pojęcie "decyzji administracyjnej" rozumie się każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (v. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 19). Prawo do Sądu, jako prawo podstawowe ma być zrealizowane wszędzie tam, gdzie przepisy prawa wyraźnie nie ograniczają sądowej kontroli działań administracji. Z faktu, że w rozpoznawanej sprawie od odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych nie służy odwołanie nie wynika, że taki akt pozostaje poza kontrolą sądową (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II GSK 940/17). W sprawie, zgodnie z regulaminem programu o dofinansowanie w ramach programu "Samodzielność-Aktywność-Mobilność", po upływie terminu składania wniosków, tworzy się listę rankingową wg sumy liczby punków za spełnienie poszczególnych kryteriów. Dofinansowanie przyznawane jest po pozytywnym rozpatrzeniu wniosków wg kolejności z listy rankingowej do wyczerpania puli środków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasady przyznawania dofinansowania poprzez tworzenie list rankingowych kreuje uprawnienia wskazanych na tej liście jednostek, pozbawiając jednocześnie uprawnień podmioty, które na takiej liście się nie znalazły lub zostały tam umieszczone z punktacją niższą niż podmioty wyłonione. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia należało zatem uznać, że informacja o odrzuceniu wniosku wpływa bezpośrednio na sytuację prawną podmiotów, a tym samym posiada przymiot samodzielnego orzeczenia, w związku z czym stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze podane wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).