II SA/Ol 283/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. C. i G. C. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 marca 2024 r., nr WIN-III.7581.12.2024.IP Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "Wojewoda"), po rozpatrzeniu zażalenia J.C. i G.C. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Starosty G. (dalej: "organ I instancji", "Starosta") z dnia 23 stycznia 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr A obr. G., gmina G. (dalej: "działka nr [...]"), stanowiącej własność Gminy G. (dalej: "Gmina"). W uzasadnieniu wyjaśniono, że po otrzymaniu wniosku skarżących w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr A, organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku. Starosta wyjaśnił, że Gmina nabyła wskazaną nieruchomość z mocy prawa na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia 3 kwietnia 2017 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) – dalej: "u.g.n.". Aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości, których własność przeszła z mocy prawa w trybie art. 98 u.g.n. na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty wyjaśniając, że bezzasadność wniosku skarżących jest oczywista i bezsprzeczna, brak jest bowiem przedmiotu postępowania, tj. nieruchomości wywłaszczonej, o której zwrot mogliby się ubiegać skarżący na podstawie przepisów u.g.n. Wojewoda wskazał, iż działka nr A powstała w wyniku decyzji Wójta Gminy G. z dnia 3 kwietnia 2017 r., zatwierdzającej podział działki nr B. Decyzja została wydana na wniosek właścicieli, tj. skarżących, na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. W związku z tym, że działka nr A została wydzielona pod drogę gminną, stała się własnością Gminy z mocy prawa, na podstawie decyzji podziałowej. Regulacja zawarta w art. 98 u.g.n. stanowi odrębną od trybu wywłaszczenia nieruchomości przewidzianego w art. 122-127 u.g.n. procedurę przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz gminy. Nie ma zatem podstaw do stosowania przepisów art. 136-142 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania, które nie mogłoby podlegać merytorycznemu rozstrzygnięciu. Na powyższe postanowienie skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy przepisy rozdziału 6 u.g.n. umożliwiają wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania; - art. 112 ust. 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że pozbawienie prawa własności nieruchomości za odszkodowaniem z przeznaczeniem jej części pod drogę publiczną w drodze podziału dokonanego w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest wywłaszczeniem, a decyzja o podziale nieruchomości spowodowała utratę prawa własności jej części. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący nie zrzekli się prawa własności przedmiotowej działki, oczekiwali, że zostanie ona przeznaczona na drogę publiczną. Skarżący sądząc, że zostanie wybudowana droga, złożyli wniosek o podział działki nie mając świadomości, że dokonanie takiego podziału z przeznaczeniem jej części na drogę publiczną będzie skutkowało pozbawieniem ich z mocy prawa własności do tego gruntu za odszkodowaniem. Zdaniem skarżących, ziściła się przesłanka z art. 136 ust. 3 u.g.n., bowiem planowana na tej działce droga uzyskała inny przebieg, a zatem działka ta stała się zbędna na cel w jakim została podzielona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – zwanej dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1). Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą skargi w niniejszej sprawie jest zagadnienie, czy nieruchomość wydzielona pod budowę dróg publicznych, przejęta na własność przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, może być uznana za nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 112 u.g.n., a w konsekwencji, czy możliwy jest zwrot takiej nieruchomości na postawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Należy zauważyć, że wywłaszczenie, jako instytucja prawa publicznego, stanowi instrument umożliwiający władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności przez jej ograniczenie bądź pozbawienie (odjęcie) prawa własności (por. E. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 446). Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ta zasada konstytucyjna wyznacza ramy ingerencji w prawo własności, z której wypływają określone konsekwencje. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w przepisach art. 112 ust. 2 i ust. 3 rozwija i precyzuje regulacje konstytucyjne stanowiąc, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (ust. 2). Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w innych sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3). W rozpoznawanej sprawie działka nr A, której zwrotu domagają się skarżący, powstała w wyniku decyzji z dnia 3 kwietnia 2017 r., zatwierdzającej podział działki nr B. Decyzja ta została wydana na wniosek właścicieli, tj. skarżących, na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Nie ulega wątpliwości, że nabycie przez Gminę własności działki nr A nastąpiło na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących podziału nieruchomości na wniosek. Decyzja, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest bowiem możliwa wyłącznie na wniosek właściciela i jest dokonywana wyłącznie za odszkodowaniem. Tym samym nie charakteryzuje się ona władczością oraz przymusowym charakterem nabycia własności nieruchomości przez gminę. Jest ona jedynie następczym skutkiem wniosku o podział nieruchomości. Jednocześnie należy zaznaczyć, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Koniecznym jest także zauważenie, że ewentualne rozstrzygnięcie o przejściu na własność nieruchomości przeznaczonych na drogę, nie mieści się w zakreślonych organowi przez prawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2006 r., I OSK 276/05, LEX nr 299525). Ponadto z porównania treści art. 98 ust. 1 oraz art. 112 u.g.n. wyraźnie wynika, że przesłanki oraz tryb przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w wyniku podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela oraz na podstawie decyzji wywłaszczeniowej jest diametralnie różny. Tym samym nie każde odjęcie prawa własności należy rozumieć, jako wywłaszczenie, do którego mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarte w dziale III rozdział 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości jedynie w przypadku, gdy wywłaszczenie miało miejsce na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o odjęciu lub ograniczeniu prawa własności, a więc decyzji, o której mowa w rozdziale 4 działu III, lub też w oparciu o art. 216 u.g.n., gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w treści powyższego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., I OSK 435/10, dostępny w Centralnej Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie sytuacja powyższa nie występuje, bowiem decyzja z dnia 3 kwietnia 2017 r. nie mogła zostać zakwalifikowana, jako decyzja wywłaszczeniowa. W tej sytuacji Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia postanowień art. 136 ust. 3 u.g.n., określających zakres podmiotowy oraz przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni tego przepisu w kontekście okoliczności faktycznych sprawy, zasadnie przyjmując, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mają zastosowania do gruntów, przejętych na własność przez Skarb Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego pod budowę dróg publicznych na skutek zatwierdzenia projektu podziału na wniosek właściciela. Skoro zatem obowiązujące przepisy prawne, w szczególności przepis art. 216 u.g.n., nie przewidują możliwości zwrotu nieruchomości, której własność przeszła na gminę na podstawie art. 98 u.g.n., organy rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo odmówiły skarżącym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr A. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.