I OSK 3020/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2880/22 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 października 2022 r., nr KOA/4351/Op/22 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 5 LIPCA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ A. S. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W [...] Z 17 PAŹDZIERNIKA 2022 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA ZASIŁKU CELOWEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika przyznanego w ramach prawa pomocy. Pełnomocnik zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to nie zostały opłacone w całości ani w części. Ponadto wniósł o rozpoznanie złożonej skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm.), dalej: ups, przez błędne przyjęcie przez organy obu instancji, że zakup fotela (krzesła specjalnego do pracy z komputerem) nie mieści się w katalogu podstawowych potrzeb życiowych, o których mowa w art. 39 ust. 2 ups i w konsekwencji brak zastosowania przez te organy art. 39 ust. 1 ups; 2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez oddalenie przez Sąd skargi, podczas gdy decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 31 ust. 1 ups polegający na przyjęciu, że zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do uznania decyzji organów obu instancji za prawidłowe, podczas gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organ pierwszej instancji nie ustalił właściwie stanu faktycznego sprawy, tj. nie wyjaśnił prawidłowo zakresu zaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości finansowych oraz zasobów finansowych tego organu, co doprowadziło do błędnego wniosku, że odmowa przyznania tego zasiłku celowego nie narusza zasad przyznawania pomocy wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że wnioskiem z 16 sierpnia 2022 r. skarżący wystąpił o przyznanie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na zakup krzesła specjalnego do pracy z komputerem. Decyzją z 15 września 2022 r. Burmistrz G. odmówił przyznania tego zasiłku, wskazując, że cel, na który miał zostać przeznaczony zasiłek, nie mieści się w niezbędnych potrzebach bytowych skarżącego. Dodatkowo organ wskazał na ograniczone środki finansowe uniemożliwiające pozytywne rozpatrzenie wszystkich wniosków pomocowych. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 17 października 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że planowany zakup nie spełnia kryteriów niezbędnej potrzeby bytowej oraz zaznaczył, że rolą pomocy społecznej nie jest zaspokajanie w pełni potrzeb i spełnianie wszystkich oczekiwań podopiecznych. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Uzasadniając wydany wyrok, Sąd podzielił zapatrywanie organów, zgodnie z którym zakup krzesła specjalnego do pracy z komputerem nie służy zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych skarżącego. Zaznaczył także, że organy pomocy społecznej mają prawo odmowy udzielenia świadczeń z uwagi na wysokość znajdujących się w ich dyspozycji środków finansowych oraz odnotował, że we wrześniu 2022 r. organy przyznały skarżącemu zasiłki celowe na niezbędne potrzeby bytowe w łącznej kwocie 1 105 zł. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że pomoc społeczna działa na zasadzie subsydiarności i polega na umożliwieniu osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (por. art. 2 ust. 1 ups). Oznacza to, że funkcji pomocy społecznej nie można utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań zmierzających do podwyższenia standardu codziennego funkcjonowania beneficjentów pomocy społecznej. Państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru ani przejmować za nich odpowiedzialności, co oznacza zakaz wyręczania przez państwo jednostki i rodziny z zadań, które mogą one zrealizować samodzielnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 975/23). Odnotowania także wymaga, że konsekwencją takiej koncepcji pomocy społecznej jest fakt limitowania form pomocy społecznej oraz okoliczności, w jakich pomoc ta może zostać udzielona. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 ups w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany wyłącznie na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb człowieka takich jak pokrycie w całości lub części kosztu zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (por. art. 39 ust. 2 ups). Jak podkreśla się to w orzecznictwie sądów administracyjnych, przez niezbędną potrzebę bytową należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2926/18). Analizowany pod tym kontem zakup specjalnego krzesła do pracy z komputerem nie wskazuje, aby miał on charakter wydatku zaliczanego do kategorii niezbędnych potrzeb bytowych skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mieści się on w żadnej kategorii wydatków wymienionych w art. 39 ust. 2 ups. Wprawdzie przepis ten wskazuje na możliwość sfinansowania ze środków zasiłku celowego zakupu przedmiotów użytku domowego, ale kategoria ta została prawnie zawężona wyłącznie do niezbędnych przedmiotów. Tymczasem uzasadnienie skarżącego w zakresie potrzeby posiadania specjalnego krzesła do pracy przy komputerze wskazuje, że zakup ten ma na celu poprawienie komfortu skarżącego w trakcie użytkowania komputera. Krzesło to nie ma zatem charakteru niezbędnego przedmiotu użytku domowego. Odnotować także należy, że skarżący jest osobą bezrobotną, a zatem zakup ten nie może być uznany za niezbędny do utrzymania bądź poprawy możliwości zarobkowania. Jako taki cel, na który miał zostać przeznaczony zasiłek celowy objęty wnioskiem skarżącego z września 2022 r., nie może zostać uznany za niezbędną potrzebę bytową. W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. art. 39 ust. 1 i 2 ups okazał się niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa w zw. z art. 31 ust. 1 ups. Zarzut ten, jak wynika z jego uzasadnienia, związany jest zdaniem autora skargi kasacyjnej z faktem niedostatecznego ustalenia i wyjaśnienia w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji kwestii środków finansowych znajdujących się w dyspozycji organu pomocy społecznej, które mogły zostać przeznaczone na wnioskowany przez skarżącego zasiłek celowy. Zauważyć w tym miejscu należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że przepisy ustawy o pomocy społecznej, a zwłaszcza art. 3 ust. 4, zapewniają organom pomocy społecznej możliwość miarkowania wysokości pomocy, a nawet jej odmowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1607/21). Niemniej jednak, co należy podkreślić, kwestia miarkowania tej pomocy aktualizuje się w sytuacji, w której spełnione są przesłanki udzielenia tej pomocy, tj. wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i nie przekracza określonego kryterium dochodowego, a ponadto przyznanie świadczenia jest prawnie dopuszczalne. Przez prawną dopuszczalność przyznania zasiłku celowego należy przede wszystkim rozumieć spełnienie przesłanek wynikających z art. 39 ust. 1 i 2 ups. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy świadczenie może zostać przyznane, organ może odmówić jego przyznania z uwagi na niedostateczną wysokość środków finansowych pozostających w jego dyspozycji. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie wnioskowany zasiłek nie mógł, jak to wskazano powyżej, zostać przyznany z uwagi na niemożliwość zaliczenia wydatku na specjalne krzesło do pracy przy komputerze do zaspokajających niezbędne potrzeby bytowe, to ewentualne wady w zakresie niewystarczającego ustalenia i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji możliwości finansowych organu pomocy społecznej co do pokrycia tego wydatku pozbawione były istotnego wpływu na wynik sprawy. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylenie decyzji lub postanowienia na skutek uwzględnienia skargi wymaga stwierdzenia innego [niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego] naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak możliwości stwierdzenia takiego wpływu uniemożliwia zatem uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Na marginesie powyższych rozważań należy także odnotować, że autor skargi kasacyjnej sporządzając skargę kasacyjną ograniczył swoje wywody wyłącznie do wskazania występującego jego zdaniem uchybienia w zakresie wyjaśnienia możliwości finansowych organu pomocy społecznej, nie określając jednocześnie jaki wpływ te uchybienia mogły mieć na wynik rozpatrywanej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.