II OSK 364/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1075/20 w sprawie ze skargi T. O. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2020 r. nr WOA.7722.48.2020.SDK w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1075/20, oddalił skargę T. O. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2020 r., nr WOA.7722.48.2020.SDK, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Powyższym postanowieniem Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia T. O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 19 marca 2020 r., znak: NB.7355.16.2.2017, wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, zwana dalej: "Pr.bud."), nakładające na ww. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r., oceny technicznej wykonanych robót budowlanych obejmujących samowolną rozbudowę (poprzez nadbudowę) budynku głównego tzw. "usługowego", zlokalizowanego w granicy z sąsiednią działką nr [...], na nieruchomości w [...] przy ul. [...] [...] (działka nr [...]), uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej termin wykonania obowiązku i w to miejsce nałożył obowiązek przedłożenia oceny technicznej w terminie do dnia 30 września 2020 r., w pozostałej części utrzymał postanowienie w mocy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. O., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego strony reprezentowanej przez radcę prawnego w kwocie 440 zł (opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem - 100 zł; wpis od skargi kasacyjnej - 100 zł; wynagrodzenie radcy prawnego przed NSA - 240 zł). Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. (traktowanych jak przepisy prawa materialnego) w aspekcie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegające na nie dostrzeżeniu przez WSA w Poznaniu, że postanowienie PINB w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej (nie ekspertyzy) wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową (nadbudową) budynku głównego "usługowego" znak: NB.7355.16.2.2017 z dnia 19 marca 2020 r. jest nieważne; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a., polegające w istocie na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; 3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; 4) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 81c ust. 2 Pr.bud., polegające na jego zastosowaniu. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący m.in. wskazał, że WSA w Poznaniu badając przedmiotową sprawę nie był związany zarzutami i wnioskami skargi i winien był dostrzec, że zaskarżone orzeczenie jest nieważne, z uwagi na to, że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym orzeczeniem ostatecznym tj. postanowieniem znak: NB.7355.16.1.2017 z dnia 27 września 2018 r. Organ nadzoru stopnia powiatowego dokonał podziału postępowań administracyjnych tego samego budynku nie przypisując konkretnego zakresu robót budowlanych do każdego z nich. Skarżący podkreślił, że zdaje sobie sprawę z tego, że dokonanie takiego podziału jest zadaniem trudnym [np. jak zakwalifikować wykonanie stropu - do przebudowy czy do rozbudowy (nadbudowy)?], a wręcz niemożliwym i dlatego też w sprawie przedmiotowego budynku głównego koniecznym było prowadzenie tylko jednego postępowania naprawczego - stąd słuszna sugestia WSA w Poznaniu w wyroku sygn. akt IV SA/Po 14/19 z dnia 21 marca 2019 r. połączenia postępowań. Zdaniem strony, skoro jednak organ zdecydował się utrzymać dokonany podział, to powinien w swym orzeczeniu w sposób jednoznaczny określić zakres robót objętych nadbudową wadliwie nazwanych także rozbudową. W petitum swego orzeczenia PINB nie określił, które wykonane roboty stanowią nadbudowę, a w uzasadnieniu wskazał także na roboty budowlane objęte nie nadbudową, a przebudową (np. zamurowanie otworów w ścianie północnej, wykonanie otworu na bramę wjazdową w ścianie zachodniej, montaż bram i drzwi w ścianie południowej, strop nad laboratoriom, ściana żelbetowa oddzielająca laboratorium od pozostałej części, montaż stolarki okiennej, wykonanie konstrukcji (słupów) pod oparcie stropu żelbetowego I piętra, wykonanie kanału naprawczego itp.). Skarżący kasacyjnie stwierdził także, że nie jest prawdą, iż: "inwestor nie przedłożył dokumentacji pozwalającej ustalić z jakiego rodzaju materiałów budowlanych zostały wykonane elementy konstrukcyjne obiektu", "roboty wykonywane były bez projektu budowlanego", "wszystkie roboty zostały faktycznie zakończone". Zdaniem skarżącego, z projektu budowlanego jednoznacznie wynika technologia wykonanych robót (w tym i materiałów budowlanych), a dla wyspecjalizowanego organu jakim jest (powinien być) PINB nie powinno być problem ustalenie tego czy wybudowany (istniejący) obiekt budowlany odpowiada projektowi. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł nadto, że WSA w Poznaniu nie dostrzegł tego, że zakres oczekiwanej oceny zawarty w sentencji orzeczenia nie pokrywa się z zakresem oceny zawartej w uzasadnieniu orzeczenia. W istocie skarżący ma uzasadnione wątpliwości na czym ma polegać przeprowadzenie oceny technicznej żądanej przez organy. Wydaje się (co wynika z uzasadnienia postanowienia PINB), że organy oczekują wykonania bardziej ekspertyzy niż oceny technicznej. Zdaniem strony, organy oraz WSA w Poznaniu popełniły błąd subsumcji, czyli niewłaściwie uznały, iż stan faktyczny sprawy odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej art. 81c ust. 2 Pr.bud., w szczególności co do tak szerokiego zakresu nałożonych obowiązków (uszczegółowionych w uzasadnieniu orzeczenia). Skarżący wskazał, że może i nie kwestionowałby ewentualnej potrzeby dostarczenia oceny technicznej, gdyby tylko dotyczyła kompleksowo całego budynku głównego (przebudowa + rozbudowa + nadbudowa) i nie w tak szerokim zakresie, w jakim żąda tego w uzasadnieniu orzeczenia PINB. Ponadto, zarzucił, że organy obu instancji nie wskazały by jakikolwiek element wykonanego budynku budził wątpliwości lub zastrzeżenia co do jego bezpieczeństwa, nie podjęły nawet próby dokonania jakiejkolwiek analizy obowiązujących przepisów (w tym warunków technicznych) w celu ustalenia czy wykonany obiekt ich nie narusza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postanowieniem z dnia 19 marca 2020 r., znak: NB.7355.16.2.2017, PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 Pr.bud., nałożył na T. O. - inwestora obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych obejmujących samowolną nadbudowę budynku głównego, zlokalizowanego w granicy z sąsiednią działką nr [...], na nieruchomości w [...] przy ul. [...] [...] (działka nr [...]), w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. Ocena techniczna powinna zawierać ocenę prawidłowości wykonania robót branży budowlano-konstrukcyjnej (w tym robót zanikających i ulegających zakryciu), branży elektrycznej (m.in. instalacji oświetlenia, zasilającej, odgromowej i piorunochronnej wraz z urządzeniami), ocenę prawidłowości powiązania instalacji elektrycznej wykonanej wewnątrz budynku z siecią uzbrojenia terenu, ocenę wbudowanych w ww. obiekt wyrobów budowlanych, posiadających dokumenty potwierdzające ich dopuszczenie do obrotu. Po rozpatrzeniu zażalenia T. O., WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej termin wykonania obowiązku i w to miejsce nałożył obowiązek przedłożenia oceny technicznej w terminie do dnia 30 września 2020 r., w pozostałej części utrzymał postanowienie w mocy. W myśl art. 81c ust. 2 Pr.bud., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Powołany przepis daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Pr.bud. obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Niemniej istotne jest, aby poza wykazaniem uzasadnionych wątpliwości organ precyzyjnie wskazał jaką ocenę techniczną lub ekspertyzę, czego dotyczącą i w jakim zakresie strona jest obowiązana przedłożyć. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej organ I instancji orzekający w sprawie uzasadnił z jakich powodów oczekuje dostarczenia oceny technicznej. Faktem jest, że w uzasadnieniu postanowienia organ zamiennie używa pojęć ocena i ekspertyza, nie mniej jednak wiążące jest sformułowanie zawarte w części rozstrzygającej postanowienia i kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla oceny jego prawidłowości. Nieuprawnione są także wywody, co do konieczności prowadzenia jednego postępowania naprawczego w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez inwestora. Kwestia ta była przedmiotem oceny w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 14/19. Z uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie, że Sąd wskazał jedynie, iż organ powinien rozważyć tą okoliczność. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WINB w sposób szczegółowy przedstawił argumentację przemawiającą za prowadzeniem dwóch odrębnych postępowań. W wyroku tym przesądzono także, że postępowanie w sprawie powinno być prowadzone w trybie art. 50-51 Pr.bud. Uwzględniając powyższe uwagi, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. (traktowanych jak przepisy prawa materialnego) w aspekcie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegającego na nie dostrzeżeniu przez WSA w Poznaniu, że postanowienie PINB w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej (nie ekspertyzy) wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową (nadbudową) budynku głównego "usługowego" znak: NB.7355.16.2.2017 z dnia 19 marca 2020 r. jest nieważne. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że faktycznie zakres przedmiotowej oceny technicznej pokrywa się z zakresem postanowienia PINB z dnia 27 września 2018 r., znak: NB.7355.16.1.2017 (odnosi się do tego wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1774/19). Ponadto podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że w "petitum orzeczenia PINB" nie określił, które wykonane roboty budowlane stanowią nadbudowę, nie świadczy o kwalifikowanej wadzie postanowienia, nawet gdy w uzasadnieniu organ wskazał na roboty budowlane związane także z przebudową. O niewykonalności nie stanowi także, że w sentencji postanowienia wskazano na obowiązek wykonania oceny technicznej, a w jej uzasadnieniu czyniono, jak wyżej powiedziano, uwagi odnośnie ekspertyzy technicznej. Nieuprawniony jest także zarzut naruszeni art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. odnoszący się w istocie do wadliwie ustalonego stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało. W ocenie skarżącego nie jest prawdą, że nie przedłożył dokumentacji pozwalającej ustalić z jakiego rodzaju materiałów budowlanych zostały wykonane elementy konstrukcyjne. Roboty budowlane zostały wykonane na podstawie projektu budowlanego. Niesporne jest, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę spornego budynku usługowego (zawieszone postanowieniem z dnia 27 stycznia 2017 r.) nie zostało zakończone, a więc nie dokonano w jego ramach oceny przedstawionego projektu budowalnego, który co istotne nie został zatwierdzony poprzez wydanie ostatecznej decyzji w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że zatwierdzony projekt budowlany stanowi załącznik do pozwolenia na budowę będący integralną częścią tego pozwolenia (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 175/97). Tym samym, słusznie podniesiono, że nadbudowa przedmiotowego budynku usługowego dokonana została bez projektu budowlanego, gdyż ten nie został zatwierdzony wymaganą decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Natomiast brak wymaganych pozwoleń na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennikiem budowy, protokołami odbiorów końcowych, pozwala na stwierdzenie, że inwestor nie przedłożył dokumentów, które pozwalałyby organowi nadzoru budowlanego uzyskać informacje na temat materiałów budowlanych użytych do wykonania elementów konstrukcyjnych, jak i innych robót wskazanych w kwestionowanym postanowieniu. Niezatwierdzony projekt budowlany nie może być uznany za dokument techniczny. Na tym etapie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w sytuacji braku wymaganej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, dokonywane czynności zmierzające do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy nie mogły więc wynikać z konfrontacji spornych prac z niezweryfikowanym projektem budowlanym (jak w tej sprawie), lecz muszą wiązać się z oceną faktycznie zrealizowanych robót. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności. Powołany przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, mając powyższe na uwadze, że Sąd I instancji w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 Pr.bud. Niewątpliwie z uwagi na zakres wykonanych robót budowlanych przy nadbudowie, organ nadzoru budowlanego we własnym zakresie nie mógł poczynić niezbędnych ustaleń. Wydanie postanowienia zobowiązującego do przedstawienia oceny technicznej jest zawsze uzasadnione, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wymagane są wiadomości specjalne, zachodzi potrzeba odwołania się do wiedzy osób posiadających specjalistyczną wiedzę z dziedziny budownictwa odnoszących się do jakości wyrobów budowlanych, prawidłowości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zatem pomimo innych czynności podejmowanych w toku postępowania, przede wszystkim, oględzin i pomiarów nie jest możliwe poczynienie ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej przez pracowników organu prowadzącego postępowanie, np. z uwagi na stopień skomplikowania sprawy, konieczność użycia specjalistycznych przyrządów, narzędzi pomiarowych, wykonania badań i porównań wymagających oceny zjawisk technicznych dotyczących obiektu budowlanego jako całości lub jego części (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1754/19). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka właśnie wystąpiła, co uzasadniało zastosowanie wskazanego wyżej przepisu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.