II SAB/Wr 428/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Asesor WSA Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Sędzia NSA, Halina Filipowicz-Kremis Władysław Kulon, Adam Habuda (spr.) Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Marta Pawłowska Halina Filipowicz-Kremis, , , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi V.K. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skargą z dnia 26 maja 2023 r. V. K. (dalej – strona, strona skarżąca) zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej – Wojewoda, organ) bezczynność i przewlekłość w sprawie wydania karty pobytu. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. organ udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 10 listopada 2022 r. wniesiono ponaglenie w przedmiocie niewydania karty pobytu. W dniu 26 maja 2022 r. strona uiściła opłatę skarbową za wydanie karty pobytu. W dniu 7 czerwca 2023 r. zlecono personalizację karty pobytu. Dnia 17 sierpnia 2023 r. karta została wydana skarżącemu. W treści skargi na bezczynność i przewlekłość zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania karty; zasądzenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000; zasądzenia kosztów postępowania; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że problemy organizacyjne związane z produkcją kart oraz sytuacja kadrowa wydziału nie pozwalają na szybsze załatwianie spraw wpływających do organu. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę nie każde bezczynne lub przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało rażący charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej: k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność określona jest w art. 37§1 pkt 1 k.p.a. jako sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k. p. a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36§1 k. p. a. Z kolei przewlekłość to sytuacja, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37§1 pkt 2 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika natomiast z treści art. 240 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis nie precyzuje terminu, w jakim karta powinna zostać wydana. Przyjąć zatem należy, że organ powinien wydać ją niezwłocznie na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 235 ustawy o cudzoziemcach dokumenty, o których mowa w art. 226 (m.in. kartę pobytu), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Zatem prawną przesłanka wydania karty jest wyłącznie jej opłacenie. Jednocześnie na stronach internetowych organu zawarto informacje dotyczące postępowania w sprawie wydania karty pobytu, wskazano, że w przypadku decyzji abolicyjnej, a taki charakter ma wydane wobec strony rozstrzygnięcie, karta pobytu będzie wydana po uiszczeniu opłaty za jej wydanie. Przed wniesieniem opłaty nie jest zlecana jej personalizacja. Uprawniony jest zatem wniosek, że wydanie karty pobytu powinno nastąpić niezwłocznie po wniesieniu opłaty, i zaksięgowaniu jej na stosownym rachunku bankowym organu. Językowe znaczenie "niezwłoczności" wskazujące na "jak najkrótszy czas" nie precyzuje ściśle oznaczonego terminu, jednak oznacza obowiązek podjęcia możliwie szybkich działań w celu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu niezwłocznie nie powinno być rozumiane jako "od razu", "natychmiast". "Niezwłocznie" to bez zbędnej zwłoki, co jednocześnie wskazuje, że ustawodawca akceptuje zwłokę (opóźnienie) usprawiedliwioną, uzasadnioną, należycie wykazaną i wytłumaczoną zainteresowanym (czyli taką zwłokę, która nie może być uznana za zbędną). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy bezczynności i przewlekłości. Jak wynika z akt sprawy kartę zlecono do personalizacji w dniu 7 czerwca 2023 r., a więc już po wniesieniu skargi. Od dnia wydania decyzji, a następnie uiszczenia opłaty skarbowej do dnia zlecenia personalizacji karty upłynęło dwanaście miesięcy. Niewątpliwe organ wykroczył poza "niezwłoczność", nie uzasadnił przekonująco przyczyn, co uzasadnia zarzut przewlekłości i bezczynności. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do radykalnego wykroczenia poza ramy niezwłoczności w odniesieniu do czasu na wydanie karty pobytu, ponieważ czas 12 miesięcy nie może być potraktowany w kategorii "niezwłocznie". Jest to przekroczenie na tyle istotne i oczywiste, że nie budzi wątpliwości uznania go za przekroczenie znaczące. Tak duże przekroczenie bazowego terminu (niezwłoczności) do rozpoznania sprawy, powinno być też traktowane jako przekroczenie dające podstawę do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2012/21, CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie wobec dokonania przez organ czynności wygenerowania karty pobytu oraz jej wydania stronie skarżącej, bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy, co po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Sąd nie przyznał także stronie skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a (pkt IV sentencji wyroku). W tym względzie Sąd miał na uwadze, że skorzystanie z tego środka stanowi dyskrecjonalne uprawnienie - zgodnie z przyznaną prawem kompetencją Sąd "może". Nawet zatem w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość organu miały postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobowiązał do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu. Kierując się tym uznaniem uwzględniono, że rozpoznawana skarga na bezczynność i przewlekłość organu dotyczy wydania karty pobytu, która jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do wyrobienia dokumentu potwierdzającego fakty i stan prawny, które zostały rozstrzygnięte decyzją. Nie rozstrzyga ona żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z faktu jej niewydania w terminie nie wynikają bezpośrednio dla strony dolegliwości porównywalne z przewlekaniem postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt. W rozpoznawanej sprawie istotne także jest, że niecały miesiąc po wniesieniu skargi, karta została skierowana do spersonalizowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nie było potrzeby stosowania w niniejszej sprawie środka o charakterze kompensacyjno-represyjnym w postaci sumy pieniężnej. O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.