I OW 187/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białej Podlaskiej a Wojewodą Lubelskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. O. i J. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Łukowskiego z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów postanawia: wskazać Wojewodę Lubelskiego jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między tym organem a Wojewodą Lubelskim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Łukowskiego z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] i wsi [...] oraz części wsi [...], w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej przed scaleniem nr [...], a po scaleniu nr [...], zgodnie z właściwością wynikającą z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1223). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2022 r. M. i J. małżonkowie O. wystąpili do Wojewody Lubelskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności powyżej wskazanej decyzji Starosty Łukowskiego, jako wydanej z naruszeniem prawa. Pismem z dnia 27 września 2022 r. Wojewoda Lubelski przekazał powyższy wniosek do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Białej Podlaskiej, jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu pisma Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Wskazano, iż decyzja ostateczna w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów została wydana w dniu 21 stycznia 2015 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej. Tym samym uznano, że to Kolegium jest właściwe do stwierdzenia nieważności decyzji, nawet jeżeli obecnie przepis szczególny, tj. art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wskazuje, że organem wyższego stopnia nad starostą w sprawach scaleniowych jest wojewoda. Ponadto Wojewoda powołał się na zawiadomienie z dnia 3 grudnia 2021 r., w którym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej jako organ właściwy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Kolegium uznało, że nie jest organem uprawnionym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Podkreślono, że z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów jednoznacznie wynika, iż organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Tym samym dla ustalenia w sprawie organu wyższego stopnia nie mają zastosowania reguły wynikające z art. 17 Kodeksu. W konsekwencji – stosownie do art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, co w niniejszej sprawie oznacza Wojewodę Lubelskiego. Kolegium odwołało się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II OW 97/19, który w sprawie o podobnym stanie faktycznym wskazał wojewodę jako organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. W powyższej sprawie NSA uznał, że z art. 3 ust. 1 powyższej ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wynika, że od dnia 16 października 2013 r. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda, a jednocześnie z przepisu przejściowego wprost nie wynika, że jest on organem wyższego stopnia w stosunku do spraw wszczętych przed wejściem w życie noweli, toteż właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Reasumując, podkreślono że Kolegium uznaje się za niewłaściwe do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, wskazując jako organ właściwy Wojewodę Lubelskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Natomiast przez pojęcie sporu kompetencyjnego należy rozumieć rozbieżność oceny upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej zaistniałej pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej. Spór kompetencyjny między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny, zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a"). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białej Podlaskiej a Wojewodą Lubelskim w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Łukowskiego w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Dla określenia jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej decydujące znaczenie ma art. 157 § 1 k.p.a. Powyższy przepis statuuje właściwość rzeczową organów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wynikają z niego dwie zasady – gdy kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze – właściwy do stwierdzenia nieważności jest odpowiednio minister oraz samorządowe kolegium odwoławcze. W pozostałych przypadkach organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, wykształcił się słuszny pogląd, iż w sytuacji, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji organu pierwszej instancji, podczas, gdy sprawa była zakończona decyzją ostateczną w drugiej instancji, to wniosek taki powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego (por. wyrok WSA w Warszawie z 30.05.2006, VII SA/Wa 253/06, Lex nr 283275 oraz M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 157). Wydana w sprawie decyzja Starosty Łukowskiego z [...] października 2011 r., w wyniku wniesionych przez uczestników postępowania scaleniowego odwołań, została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Równocześnie należało odnieść się do dwukrotnej zmiany właściwości organu drugiej instancji w sprawach regulowanych ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1223 ze zm.; powoływanej dalej jako "Ustawa"). W wyniku nowelizacji art. 3 ust. 1 Ustawy przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009, Nr 92, poz. 753 ze zm.) wojewoda od dnia 1 sierpnia 2009 r. przestał być organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego i wymiennego. W okresie od 1 sierpnia 2009 r. do 16 października 2013 r. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty było – na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a. – samorządowe kolegium odwoławcze. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157) tj. 16 października 2013 r., zmianie uległ przepis art. 3 ust. 1 Ustawy, w którym ponownie wskazano, że organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty jest wojewoda. Tym samym obecnie organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego i wymiennego jest wojewoda. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów zawiera przepis intertemporalny, zgodnie z którym do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 1). Analogiczna regulacja dotyczy postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej). Przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, w oparciu o które prowadzone jest postępowanie scaleniowe. Przepis międzyczasowy nie odnosi się natomiast do właściwości organów, które są powołane do orzekania w tych sprawach, zarówno w postępowaniach zwykłych, jak i nadzwyczajnych. Wobec powyższego, skoro z art. 3 ust. 1 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą wynika, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda, a jednocześnie z przepisu przejściowego wprost nie wynika, że nie jest on organem wyższego stopnia w stosunku do spraw wszczętych przed wejściem w życie noweli, to właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji w postępowaniu nieważnościowym (por. postanowienie NSA z 22.10.2019 r., II OW 97/19, Lex nr 3098889 oraz postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15). Jak wywiódł to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 listopada 2015 r., II OW 101/15, oraz z dnia 8 czerwca 2017 r., II OW 29/17, (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych - na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję. Mając na uwadze powyższe, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Łukowskiego z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów będzie Wojewoda Lubelski. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.