I OSK 2663/23

SENTENCJA Dnia 22 listopada 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków L. J. o zawieszenie postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawartych w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2261/22 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. nr KO C/2592/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: 1. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, 2. odmówić zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2023r., sygn. akt I SA/WA 2261/22, oddalił skargę L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r., nr KO C/2592/Go/22, w przedmiocie umorzenia postępowania. Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną, w której zawarto m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 193 p.p.s.a. Wskazano, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody majątkowej lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ewentualnie, wniesiono o rozpoznanie wniosku złożonego w tym przedmiocie w skardze, a nierozpoznanego przez Sąd I instancji. Ewentualnie, wniesiono o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. akt K 2/22. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie podniesiono, że sprawa dotyczy praw do nieruchomości i zmierza do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego i pozostałych uprawnionych oraz odzyskania prawa własności budynków – na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. Wskazano, że w tym celu zgodnie z ukształtowanym modelem działania organów, w pierwszej kolejności niezbędne jest usunięcie z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Gospodarki Terenami z dnia 28 listopada 1960 r. Podano, że w razie braku możliwości stwierdzenia nieważności, organ orzeka o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa. Podkreślono, że w każdym razie skarżący uzyskuje prejudykat do uzyskania roszczeń odszkodowawczych. Wskazano, że m. st. Warszawa dokonuje zbywania lokali w przedmiotowej nieruchomości. Podniesiono, że dalsze zbywanie lokali przez miasto może oznaczać, że skarżącemu kasacyjnie zostanie wyrządzona znaczna szkoda majątkowa, jak również wystąpią trudne do odwrócenia skutki. Podkreślono, że z tego względu organ administracyjny wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania nadzorowanego aktu. Skarżący wskazał, że wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji złożył już w skardze do Sądu I instancji, jednakże Sąd wniosku tego w ogóle nie rozpoznał. W uzasadnieniu wniosku o zawieszenie postępowania podniesiono, że uznanie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) za niekonstytucyjny, skutkować będzie koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W odniesieniu do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotem wniosku o wstrzymanie, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Decyzja o umorzeniu postępowania do takich nie należy. Nie można bowiem mówić o wykonaniu decyzji, jeżeli nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Instytucja unormowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy tylko takich sytuacji, gdy akt organu administracyjnego nakłada na stronę określone obowiązki i kiedy wykonanie rozstrzygnięcia organu może spowodować wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony ( por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n. oraz Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Bogusław Dauter lex/El.2021). Skutków takich nie wywołuje decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji nie było możliwości uwzględnienia wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, postanowił, jak w pkt 1 sentencji. Z kolei, w odniesieniu do wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Podkreślić należy, że każdorazowo ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy w sprawie celowe jest wstrzymywanie jej biegu. Zawieszenie postępowania z przyczyn wymienionych we wskazanym przepisie ma więc charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Rzecz jasna, nie może być ono dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd powinien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie taka potrzeba nie zachodzi. Za koniecznością zawieszenia postępowania kasacyjnego nie przemawiają bowiem względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego. Podkreślić też należy, że poza wynikającym z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązkiem właściwego zabezpieczenia prawa strony do sądu, wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązkiem sądu wynikającym z tego samego przepisu jest rozpatrzenie sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Także treść art. 7 p.p.s.a. wskazuje, że sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy. Nawet zatem w przypadku przyjęcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy do rozpoznania sąd administracyjny ma obowiązek ustalić celowość ewentualnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tymczasem, jak wynika z udostępnionych publicznie przez Trybunał Konstytucyjny informacji w sprawie o sygn. akt K 2/22 (https://trybunal.gov.pl/s/k-2-22), od dnia wpływu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa z art. 2 Konstytucji RP, z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, tj. od 31 grudnia 2021 r. do dnia wydania niniejszego postanowienia Trybunał Konstytucyjny nie wyznaczył terminu rozprawy. Kierując się zatem zasadą ekonomiki procesowej oraz koniecznością rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w przypadku wydania orzeczenia na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, uczestnik postępowania nie zostanie pozbawiony możliwości obrony swoich praw. W art. 272 § 1 p.p.s.a. przewidziano bowiem możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Wobec tego interes strony jest należycie zabezpieczony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w pkt 2 sentencji.