II OSK 336/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji M. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 788/21 w sprawie ze skargi Fundacji M. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 maja 2021 r. nr SKO.ZP/415/186/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 788/21, oddalił skargę Fundacji M. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 17 maja 2021 r., znak SKO.ZP/415/186/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Fundacja M. z siedzibą w K. pismem z 9 lutego 2021 r. wniosła "w związku z prowadzoną sprawą o ustalenie warunków zabudowy (...) o dodanie (...) fundacji do listy stron postępowania." Wyjaśniła, że od wielu lat prowadzi działalność polegającą na pracy z dziećmi, do czego służą jej pomieszczenia w budynku przy ul. X. [...] oraz teren ogródka, jako plac zabaw i teren rekreacyjny, zaś z uwagi na charakter działalności i rodzaj planowanej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, "istnieje zależność obejmująca nasz interes prawny". Prezydent Miasta Krakowa pismem z 29 marca 2021 r., nr AU-02-1.6730.2.437.2019.KCZ, wyjaśniając pojęcie strony postępowania administracyjnego, poinformował Fundację o nieuznaniu jej za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa i rozbudowa budynku biurowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek zamieszkania zbiorowego (dom studencki, hotel) z garażem podziemnym, z funkcją towarzyszącą (siłownia, kawiarnia, odnowa biologiczna itp.) z tarasem użytkowym na dachu, z kubaturą mieszczącą wyjście na taras użytkowy na dach w ramach rozbudowy istniejącego wejścia technicznego oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. Y. [...] i [...] w K.". Fundacja wniosła zażalenie na powyższe pismo. W zażaleniu wskazała, że w przypadku nieuwzględnienia zarzutów wnosi o jej dopuszczenie jako organizacji społecznej, gdyż jest to uzasadnione jej celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismo Prezydenta Miasta Krakowa z 29 marca 2021 r., stanowiło odpowiedź na wystąpienie Fundacji z 9 lutego 2021 r., w którym Fundacja domagała się uznania jej za stronę postępowania. Organ wyjaśnił, że pismo to nie jest aktem administracyjnym, który mógłby podlegać weryfikacji w trybie zażaleniowym. Miało ono jedynie charakter informacyjny, zaś przepisy nie przewidują odrębnego trybu przyznawania statusu strony. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało zaskarżone przez Fundację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Postanowieniu zarzucono: – naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i art. 31 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu Fundacji jako strony postępowania oraz przez bezpodstawną odmowę przyznania statusu strony w postępowaniu, podczas gdy rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia warunków zabudowy wpływa na nieruchomość, w której statutową siedzibę posiada Fundacja; – naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. przez niezapewnienie wszystkim stronom udziału i uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym; – naruszenie art. 127 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez uniemożliwienie zaskarżenia rozstrzygnięcia organu I instancji; – naruszenie art. 124 k.p.a. przez błędne uznanie, że pismo z Urzędu Miasta Krakowa z 29 marca 2021 r. nie stanowi postanowienia mimo, że zawiera rozstrzygnięcie w sprawie. Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że Rozdział 6 k.p.a. zatytułowany "Strona" nie zawiera unormowania o wydawaniu przez organ postanowienia w przedmiocie przyznania albo nieprzyznania statusu strony osobie wnioskującej o jej dopuszczenie w tym charakterze do udziału w postępowaniu. Jedynie w przepisie art. 31 k.p.a. przewidziano, że po złożeniu przez organizację społeczną żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, organ administracji wydaje postanowienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Wówczas organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3), nie zaś jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zażalenie wniesione zostało na pismo informujące, a nie na postanowienie. Sąd wskazał, że pismo to nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, a jedynie wyjaśnienie co do przyczyn, dla których organ nie uznaje Fundacji za stronę postępowania. Nie stanowi ono postanowienia, ponieważ kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje takiej formy działania organu w celu ustalenia kręgu uczestników postępowania. W konsekwencji więc nie ma możliwości zaskarżenia takiego pisma zażaleniem. Sąd zaznaczył, że poza rozważaniami w niniejszej sprawie pozostaje kwestia zawartego w zażaleniu wniosku o dopuszczenie skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 k.p.a., ponieważ pismo Prezydenta Miasta Krakowa z 29 marca 2021 r. nie dotyczy tej materii. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Fundacja M. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: – art. 146 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 31 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, mimo że zachodziły przesłanki do uznania uprawnienia skarżącej do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym; – art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo że zachodziły przesłanki stwierdzenia bezskuteczności czynności (uchylenia aktu), – art. 123 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organ administracji publicznej odmawiając Fundacji M. statusu strony, mógł to zrobić pismem informacyjnym, a nie w formie postanowienia, – art. 124 k.p.a. przez błędne uznanie, iż pismo Prezydenta Miasta Krakowa z 29 marca 2021 r., wydane w sprawie nr AU-02-1.6730.2.437.2019.KCZ nie stanowi postanowienia, mimo iż zawiera rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, – art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż skarżącej nie przysługiwała możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu w przedmiocie odmówienia Fundacji M. statusu strony w postępowaniu, w którym posiada ona istotny interes prawny. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 146 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 31 k.p.a. oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po pierwsze, art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a., dotyczy rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny w związku z uwzględnieniem skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b p.p.s.a., a więc między innymi na akty niebędące postanowieniami wydawanymi w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Mając zaś na względzie to, że przedmiotem kontroli zaskarżonego wyroku było postanowienie Kolegium stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie mógł stosować i nie zastosował art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a., jak też art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że wymienione przepisy (nie mając zastosowania) nie mogły zostać naruszone. Po drugie, kwestie oceny statusu Fundacji jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz ewentualnego jej udziału w postępowaniu na prawach strony na zasadach określonych w art. 31 k.p.a., pozostawały poza zakresem postępowania prowadzonego przez Kolegium, którego przedmiotem było zażalenie na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z 29 marca 2021 r. (uznane przez Fundację za postanowienie) oraz poza zakresem kontroli Sądu I instancji, dokonującego oceny legalności postanowienia Kolegium o niedopuszczalności zażalenia. Odnosząc się do pozostałych trzech zarzutów, to jest zarzutów naruszenia art. 123 § 2 k.p.a., art. 124 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., należy wskazać, że są one obciążone wadami konstrukcyjnymi, albowiem nie przywołują odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, w powiązaniu z przepisami k.p.a. Oparcie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego na bezpośrednim naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. (które przecież nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym) bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., oznacza że zarzuty te zostały błędnie sformułowane i jako takie nie zasługują na uwzględnienie. Należy podkreślić, że przytaczanie podstaw kasacyjnych powinno być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i dookreślać, czy też uzupełniać przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. m.in. wyroki NSA z 14.03.2018 r., II OSK 1281/16, LEX nr 2469106 oraz z 2.03.2023 r., II OSK 1620/22, LEX nr 3518730). Zatem jedynie na marginesie wypada odnotować, że przepisy k.p.a. nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną (por. m.in. postanowienie NSA z 16.10.2013 r., II OSK 2543/13, LEX nr 1398167). Stąd też twierdzenie, że organ administracji publicznej w odpowiedzi na pismo Fundacji powinien wydać postanowienie nie jest zasadne, jak również i to, że wyjaśnienia Prezydenta Miasta Krakowa należałoby traktować jako postanowienie w rozumieniu art. 123 i art. 124 k.p.a. Z tych też względów nie mogło też dojść do naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. na skutek postanowienia Kolegium stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez Fundację zażalenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.