II SA/Gl 1202/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi T. M. (M.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 maja 2023 r. nr SKO.PSI/41.5/145/2022/4552/ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) zaskarżoną decyzją z dnia 19 maja 2023 r. nr SKO.PSI/415/2022/4552/, wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 - dalej "k.p.a.") oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Specjalistę Koordynującego Zadanie Referatu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia 17 lutego 2020 r. nr [...] w sprawie świadczeń rodzinnych na dwoje dzieci: M. M. oraz M. M. w okresie zasiłkowym 2019/2020, stwierdziło nieważność tejże decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, iż badając wstępnie akta sprawy powzięło wątpliwość, czy powyższa decyzja jest prawidłowa i zawiadomiło skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. W dniu 19 lipca 2021 r. zawiadomiło stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Decyzją SKO nr SKO.PSI/41.5/465/2021/10075/PM z dnia 16 sierpnia 2021 r. stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...] Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1282/21 uchylono decyzję SKO z dnia 16 sierpnia 2021 r. SKO wskazało, że brak jest prawidłowych ustaleń, co do tego, czy rodzina skarżącego spełnia kryterium dochodowe, o jakim mowa w art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem SKO decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...] - została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. tj. przepisów art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych dotyczących kwestii dochodowej rodziny, w tym ustalania dochodu uzyskanego - wobec tego winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżący, w osobistej skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję SKO z dnia 19 maja 2023 r., domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia 17 lutego 2020 r. Wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów zawartych w aktach sądowych o sygn. akt: II SA/GI 1244/20 i sygn. akt: II SA/GI 1282/21, w szczególności zapadłych tam orzeczeń sądowych. W uzasadnieniu wskazał że w okolicznościach sprawy art.156 § 2 k.p.a. został przywołany oraz zastosowany niewłaściwie i bezpodstawnie. W zaskarżonej decyzji brak jest odniesień, analiz czy argumentów wskazujących na to, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, a w uzasadnieniu decyzji SKO jednoznacznie nie wskazano, co stanowi naruszenie prawa w stopniu rażącym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 28 lipca 2023 r. zatytułowanym "Stanowisko skarżącego wraz ze zgłoszeniem pełnomocnictwa w sprawie ze skargi na decyzję SKO..." radca prawny M. C. zgłosił udział w sprawie w charakterze pełnomocnika skarżącego, poparł osobistą skargę skarżącego wnosząc o uchylenie zaskarżanej decyzji i umorzenie postępowania nieważnościowego przez sąd; zasądzenie dla skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych; przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sądowo- administracyjnych spraw zakończonych wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. II SA/Gl 1244/20 oraz sygn. II SA/Gl 1282/21, a także rozpoznanie skargi w sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie tegoż przepisu i stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 17 lutego 2020 r., podczas gdy w stosunku do tejże decyzji prowadzone było postępowanie weryfikacyjne w trybie art. 32 ust. 1 u.s.r. i weryfikacja prawidłowości tejże decyzji winna nastąpić w normalnym toku instancji, w ramach tego postępowania; art. 153 p.p.s.a. poprzez uchybienie obowiązkowi związania przy orzekaniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. II SA/Gl 1244/20 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. II SA/GI 1282/21; art. 107 §1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym zaniechania przedstawienia faktów i motywów jakie przyświecały organowi w wydaniu decyzji, a to zwłaszcza wobec zaniechania przedstawienia jakie okoliczności faktyczne organa uznał za prawnie istotne i przesądzające o rażącym naruszeniu prawa, a także jaki przepis prawa został rażąco naruszony i na czym owe rażące naruszenia prawa polegało; art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przejawiającego się w zupełnym pominięciu przy orzekaniu sytuacji dochodowej skarżącego, w tym zaniechania ustalenia okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do przyznania lub odmowy przyznania prawa do świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, iż zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Gl 1282/21, organ wyższego rzędu w postępowaniu nieważnościom nie jest uprawniony do dokonywania oceny prawidłowości decyzji organu I instancji w oparciu o dowody wyjawione już po wydaniu tejże decyzji. Nadto, z wytycznych zwartych w ww. wyroku wprost wynikało, iż ewentualnego wyeliminowania decyzji organu I instancji z dnia 17 lutego 2020 r. z obrotu prawnego winien dokonać sam organ I instancyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. -dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 ust. 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o jej rozpoznanie w omawianym trybie zwrócił się skarżący, zaś organ nie zażądał w zakreślonym terminie przeprowadzenia rozprawy. Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO z dnia 19 maja 2023 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku rodzinnego na okres jednego miesiąca - od dnia 1 do dnia 30 listopada 2019 r. na dwoje dzieci - córkę M. i syna M., oraz przyznająca zasiłek rodzinny na okres od 1 grudnia 2019 r. do 31 października 2020 r. w kwocie 124,- zł. na córkę i w kwocie 135, - zł. na syna, a także przyznająca dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 jednorazowo w kwocie po 100,- zł. na córkę i na syna. Istota sporu wyrażona sformułowanymi w skardze zarzutami sprowadza się do tego czy w tej sprawie decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] dotknięta jest wadą kwalifikowaną, tj. rażącym naruszeniem prawa. Wobec tak zarysowanego przedmiotu sporu w pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775 -dalej "k.p.a.") zasady trwałości decyzji administracyjnych, niedopuszczalne jest zatem dokonywanie rozszerzającej interpretacji przesłanek nieważnościowych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 842/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2997/19 oraz wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2023/19). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w tym przepisie. Nie może być ono natomiast wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to nie jest bowiem "trzecią" instancją. Kompetencje organu administracji publicznej są zawężone wyłącznie do oceny zaistnienia kwalifikowanych wad decyzji, a wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., rozumianych wąsko i ściśle. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 190/22). W niniejszej sprawie wyżej wymienione przesłanki nie wystąpiły. Przyjmuje się co do zasady, że wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W rozpoznawanej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji organu I instancji z dnia 7 lutego 2020 r. zarówno przyznającej skarżącemu prawo do zasiłku rodzinnego, jak i jednorazowego dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021, a także odmowy przyznania skarżącemu zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci na okres jednego miesiąca listopada 2019 r. To oznacza, że organ administracji publicznej badając w postępowaniu nieważnościowym, czy powyższa decyzja była dotknięta wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., winien mieć na uwadze stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dniu wydania tej decyzji. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że nieprawidłowo ustalono sytuacje dochodową rodziny, albowiem błędnie ustalono kwotę dochodu uzyskanego a tym samym nieprawidłowo przeliczono dochód rodziny. Lakonicznie zauważyło w posumowaniu, że decyzja organu I instancji z dnia 17 lutego 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. tj. przepisów art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych dotyczących kwestii dochodowej rodziny, w tym ustalania dochodu uzyskanego - wobec tego winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego . Zdaniem składu orzekającego SKO w sposób niedopuszczalny wydało bez podstawy prawnej zaskarżoną decyzję wskazując na błędne wyliczenie dochodu rodziny przez organ I instancji i uchylając się od dokonania rozważań w zakresie rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji. Zauważyć należy przy tym, że sam organ I instancji powinien wykonać zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1244/20. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd wskazał, że "Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie zobligowany do szczegółowego ustalenia stanu faktycznego i sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, mając na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w tym w szczególności winny prawidłowo ustalić, czy rodzina skarżącego spełnia kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 u.s.r., a następnie w zależności od dokonanych ustaleń rozważyć, czy zachodzą podstawy do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu świadczenia rodzinne na córkę i syna w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 31 października 2020 r. wraz z jednorazowym dodatkiem." Również w wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 1282/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że SKO nie powinno weryfikować w trybie nadzwyczajnym decyzji, ale sam organ I instancji powinien wykonać zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1244/20. Z tego względu, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 sentencji wyroku. Z kolei umarzając postępowanie administracyjne (pkt 2 sentencji) Sąd kierował się dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Komentowany przepis jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, wyd. elektr.). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Natomiast w punkcie 3 Sąd, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, określając je na kwotę 480,- zł obejmującą wynagrodzenie radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl