I OSK 1487/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J.1 i J.J.2 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 964/20 w sprawie ze skargi J.J.1 i J.J.2 na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 18 lutego 2020 r. nr DO.4.7613.405.2019.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.J.1 i J.J.2 na decyzję Ministra Rozwoju z 18 lutego 2020 r., nr DO.4.7613.405.2019.RF, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 9 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 964/20, oddalił skargę w całości. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli J.J.1 i J.J.2 zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyznanie skarżonej decyzji Ministra Rozwoju waloru zasadności tak merytorycznej, jak i formalnej, pomimo że narusza rażąco przepisy k.p.a., albowiem sankcjonuje wszelkie uchybienia stawiane tejże decyzji, w szczególności zaś niedostrzeżenie w działaniach organów Państwa Polskiego z lat 50-tych XX wieku rażącego naruszenia prawa materialnego - mianowicie art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 dekretu z dnia 7/04/1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. 2. naruszenie zasad postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt lit. b ustawy p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 2) art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a poprzez naruszenie zasady wyrokowania w oparciu o akta sprawy, w kontekście całkowitego pominięcia w uzasadnieniu orzeczenia elementów wskazywanych w skardze z 26/03/2020 r., a dotyczących naruszenia prawa materialnego przez organy Państwa Polskiego z lat 50-tych XX w postaci procedowania w oparciu o nieobowiązujące przepisy planistyczne - vide: miejscowy plan przestrzenny, prawomocny z dniem 15/05/1948 r. a więc już po dacie wejścia w życie dekretu wywłaszczeniowego ogłoszonego w Dz.U. nr 20 poz. 138 tj. 16/04/1948 r. 3) art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niedający odpowiedzi na zasadnicze pytanie - mianowicie o wartość merytoryczną decyzji Prezydium WRN w Poznaniu z dnia 8/03/1954 r. w kontekście zastosowania przezeń przepisów art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 dekretu z dnia 7/04/1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r., do niespornego stanu faktycznego, tj. odjęcia R.J. własności nieruchomości na poczet budowy sztucznego Jeziora [...] oraz kompleksu rekreacyjnego z zielenią miejską pomimo, iż nieruchomości te nie stanowiły nigdy i nie stanowią do chwili obecnej urządzonej zieleni miejskiej. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Miasto Poznań, zastępowane przez radcę prawnego i wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie nie zarzucili Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że oceniając istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 29 października 1954 r. nr 28/54 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 8 marca 1954 r. nr S.A Adm.ll-1a/206/51 w części dotyczącej wywłaszczenia 13 wymienionych w sentencji decyzji nieruchomości (pkt 1-13) położonych w P. nad jeziorem [...] stanowiących dotychczasową własność R.J., nie można pomijać tego, że wywłaszczone nieruchomości zostały zajęte w okresie wojny przez okupanta na cele użyteczności publicznej, czyli pod budowę sztucznego Jeziora [...] oraz częściowo pod założenie zieleni parkowej w ramach tworzenia kompleksu rekreacyjnego wokół tego jeziora. Budowa jeziora była częścią większego przedsięwzięcia, jakim było urządzenie w P. wielohektarowego kompleksu rekreacyjnego z zielenią miejską. Skoro przedmiotowe nieruchomości zostały zajęte przez okupanta na cel, który miał być realizowany nie tylko na tych nieruchomościach, ale również na innych nieruchomościach o łącznej powierzchni wielu hektarów, to nie można oceniać realizacji tego celu mając na uwadze wyłącznie obszar przedmiotowych nieruchomości. Z niekwestionowanych ustaleń organów, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, wynika, że na wywłaszczonych nieruchomościach pomiędzy rokiem 1940 a rokiem 1944 urządzono zbiornik wodny oraz tereny zielone, które na tym terenie znajdowały się również w okresie powojennym. Przedmiotowy teren został zajęty po wyzwoleniu P. w dniu 23 lutego 1945 r., dalej spełniał tę samą funkcję i został trwale zagospodarowany. Jeżeli nawet na wywłaszczonych nieruchomościach R.J. nie dokonano żadnych ww. prac, to nie podważa to faktu, że nieruchomości te w okresie okupacji stały się częścią większego kompleksu rekreacyjnego i były jego częścią także po zakończeniu II wojny światowej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. z 1948 r., Nr 20, poz. 138; dalej: "dekret z 1948 r.") dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) i znajdujących się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Zgodnie natomiast z art. 2 tego dekretu wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które: 1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej; 2) są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że art. 2 pkt 1 dekretu z 1948 r. dotyczy nieruchomości zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (wyrok NSA z 5 marca 2020 r., I OSK 2135/18; wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 4320/18). Późniejszy stan prawny i faktyczny nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu może mieć znaczenie jedynie dla ustalenia, czy nieruchomość ta w dniu 16 kwietnia 1948 r. "znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych" i jest "nadal użytkowana" w rozumieniu art. 2 pkt 2 tego dekretu (wyrok NSA z 1 lutego 2012 r., I OSK 218/11; wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 4320/18). Wskazuje się również, że nie można podzielić poglądu, że wywłaszczenie w oparciu o przepisy dekretu z 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. odnosiło się tylko do nieruchomości, na których doszło już uprzednio do realizacji celu "użyteczności publicznej" (wyrok NSA z 3 marca 2010 r., I OSK 681/08). Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że Sąd I instancji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie spełniona została zarówno przesłanka zajęcia nieruchomości (art. 1 dekretu z 1948 r.), jak i przesłanka dalszego jej wykorzystywania na cel wywłaszczenia w dniu 16 kwietnia 1948 r. oraz po tej dacie (art. 2 dekretu). Przedmiotowa nieruchomość została zajęta w okresie wojny na cel publiczny, tj. pod zieleń publiczną w związku z budową przez okupanta sztucznego jeziora. W dniu 16 kwietnia 1948 r. znajdowała się we władaniu Zarządu Miejskiego i była nadal na ten cel użytkowana, jak również została zagospodarowana z funduszów publicznych. Jezioro [...] było częścią większego założenia, jakim było urządzenie wielohektarowego obszaru zieleni miejskiej. Tak określony cel wywłaszczenia mieścił się w celach użyteczności publicznej określonych w art. 2 dekretu. Powiązanie wywłaszczonej nieruchomości, w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, z jednym z celów publicznych, o których mowa w art. 2 dekretu, przesądza zaś o zgodności wywłaszczenia z ówcześnie obowiązującym prawem. Kasator wskazuje, że skoro w dacie orzekania przez Prezydium WRN w Poznaniu, ani nawet w dacie orzekania o wysokości należnego odszkodowania, cel wywłaszczenia nie był jeszcze zrealizowany, nie można było dokonać wywłaszczenia zgodnie z prawem. Fakt wybudowania przez niemieckiego okupanta sztucznego jeziora [...], ma być w tej sytuacji bez znaczenia, albowiem nie powstało ono na gruntach odebranych ojcu skarżących. Należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym polega popełniony przez Sąd I instancji błąd wykładni art. 1 ust. 1 i art. 2 dekretu z 1948 r. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Kasator ograniczył się natomiast do przedstawienia wykładni ww. przepisów, którą uznaje za prawidłową. Wykładni tej nie można jednak uznać za prawidłową nawet w świetle orzecznictwa przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zacytowano w nim m.in. następujący fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 1999 r., w sprawie IV SA 1213/97: "(...) Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), którego przepisy powołano w orzeczeniu z dnia 11.XII.1954 r. jako podstawę materialnoprawną wywłaszczenia nieruchomości położonej przy ul. K. w art. 2 zawiera wyliczenie celów, na które może nastąpić wywłaszczenie w trybie tego dekretu. Poszczególne cele wskazane w art 2 ust 1 lit. a, b, c, d, e, zostały określone przy użyciu pojęć konkretnych i w zasadzie nie budzących wątpliwości co do ich treści i zakresu. Wszystkie one są traktowane przez dekret jako cele użyteczności publicznej, skoro z tytułu dekretu wynika, iż tylko takich majątków, które zajęte zostały w okresie wojny na cele użyteczności publicznej dekret ten dotyczy." Przypomnieć należy, że celem zajęcia przez okupanta przedmiotowych nieruchomości było stworzenie na tych nieruchomościach oraz na innych nieruchomościach kompleksu rekreacyjnego. Okupant przystąpił do realizacji tego celu i jeszcze w okresie okupacji doszło do wybudowania sztucznego jeziora [...]. Po zakończeniu wojny R.J. nie odzyskał władania nad przedmiotowymi nieruchomościami, zaś realizacja celu zajęcia nieruchomości była kontynuowana przez polskie władze. Potwierdzeniem takiego zamiaru polskich władz jest uchwalenie wspomnianego w skardze kasacyjnej miejscowego planu przestrzennego, prawomocnego z dniem 15/05/1948 r. Fakt uchwalenia tego planu po wejściu w życie dekretu z 1948 r. pozostaje bez znaczenia, skoro z art. 2 ust. 2 dekretu z 1948 r. wynika jednoznacznie, że zrealizowanie celu zajęcia nieruchomości nie jest konieczne dla wywłaszczenia. Konkludując uznać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 oraz art. 2 dekretu z 1948 r., jak również zasadnie uznał, że przepisy te zostały prawidłowo zastosowane. W konsekwencji uznać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. akceptując stanowisko organów, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 1 oraz art. 2 powołanego dekretu. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. b p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego nie został uzasadniony. Zwalnia to Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku rozpatrzenia tego zarzutu. Na marginesie należy przywołać utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest dopuszczalne badanie przesłanek wznowienia postępowania w odniesieniu do decyzji będącej przedmiotem kontroli nadzorczej. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez naruszenie zasady wyrokowania w oparciu o akta sprawy administracyjnego nie został uzasadniony. Zwalnia to Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku rozpatrzenia tego zarzutu. Na marginesie należy przywołać utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie został uzasadniony. Zwalnia to Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku rozpatrzenia tego zarzutu. Na marginesie należy przywołać utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, że zaskarżony wyrok nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. albo że Sąd I instancji nie wskazał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Reasumując, należy stwierdzić, że wyrok Sądu I instancji, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie narusza przepisów prawa. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. Sąd nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania ze względu na brak podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.