II SA/Gl 356/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi I. U. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 24 stycznia 2023 r. nr NWXIV.7581.6.17.2022 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2023 r. nr NWXIV.7581.6.17.2022 Wojewoda Śląski, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 oraz art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.), skierowanym do I.U. (dalej: "Strona", "Skarżąca") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia 6 grudnia 2022 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta [...]. Na wstępie uzasadnienia organ podał, iż podjął czynności mające na celu ustalenie czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem przewidzianego prawem terminu. Na podstawie akt sprawy ustalił, że ww. postanowienie zostało wysłane pocztą tradycyjną i doręczone Stronie do rąk własnych 12 grudnia 2022 r., termin na złożenie zażalenia upłynął dnia 19 grudnia 2022 r., natomiast Strona nadała zażalenie w placówce pocztowej dnia 27 grudnia 2022 r. oraz 28 grudnia 2022 r., zatem po upływie ustawowego terminu do wniesienia zażalenia. Organ I instancji prawidłowo pouczył Stronę o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. Organ odwoławczy zauważył również, że Strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, natomiast w związku z odwołaniem stanu epidemii organ nie miał obowiązku zawiadamiania Strony o uchybieniu terminu w trybie art. 15zzzzzn1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu. Wojewoda wskazał także, że w dniach 15-17 grudnia 2022 r. do organu I instancji wpłynął szereg wiadomości e-mailowych Strony, o nieco różniącej się treści, opatrzonych tytułem "zażalenie". Wojewoda podkreślił jednak, że na podstawie zasady ogólnej pisemności wyrażonej w art. 14 k.p.a., podstawową formą wnoszenia podania jest forma pisemna, o czym stanowi art. 14 § 1d k.p.a. Wymagania formalne, jakie musi spełnić strona, by jej czynność procesowa (m.in. zażalenie) spowodowało skutek prawny, reguluje z kolei art. 63 k.p.a. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podanie wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż na gruncie obowiązujących przepisów, nie można utożsamiać adresu e-mailowego organu z elektroniczną skrzynką podawczą, za pośrednictwem której mogą być wnoszone do organu podania utrwalone w postaci elektronicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2022 r. sygn. I OSK 1224/21). Skoro Strona złożyła zażalenie w formie e-mailowej, a nie poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą organu (ePUAP), to wobec brzmienia art. 63 § 1 k.p.a. Wojewoda pozostawił te pisma bez rozpoznania. Postanowienie zostało doręczone dnia 30 stycznia 2023 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc w dniu 24 lutego 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że nie zgadza się z decyzją Kolegium, ponieważ zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego Skarżąca wysłała w ślad za pismem wysłanym drogą elektroniczną, również pismo podpisane, pocztą tradycyjną. Zwróciła uwagę, że na mocy art. 63 § 1 k.p.a. honorowane jest zażalenie wniesione w postaci pisma elektronicznego, a na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. uzupełniła braki formalne pisma. Wiarygodność zażalenia potwierdził organ I instancji przesyłając je do Wojewody. W ocenie Skarżącej zażalenie powinno zostać rozpoznane przez Wojewodę. Ponadto Skarżąca przytoczyła w uzasadnieniu skargi argumentację odnoszącą się do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz potrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Zauważył ponadto, że zarzuty skargi skupiają się na wykładni pojęcia dokumentu elektronicznego, natomiast na gruncie obowiązujących przepisów nie można utożsamiać adresu e-mailowego organu z elektroniczną skrzynką podawczą za pośrednictwem której mogą być wnoszone podania utrwalone w postaci elektronicznej. Zażalenia Strony nie można natomiast traktować jako uzupełnienia zażalenia wniesionego drogą elektroniczną, bowiem takie do organu nie wpłynęło. Pismem z dnia 24 lutego 2023 r. Skarżąca ponowiła argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi (karta nr 9-11 akt sądowych). W odpowiedzi organ podkreślił, iż nie do przyjęcia jest twierdzenie, aby pisma, które organ pozostawia bez rozpoznania stosownie do art. 63 § 1 zd. 2 k.p.a. mogły być uzupełniane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (karta nr 14 akt sądowych). Skarżąca pismem z dnia 9 marca 2023 r. podtrzymała stanowisko zawarte w skardze (karta nr 18-19 akt sądowych), natomiast pismem z dnia 30 marca 2023 r. ponowiła merytoryczne zarzuty względem postanowienia organu I instancji z dnia 6 grudnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania (karta nr 29 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia rozstrzygnięć organów administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stało się postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 24 stycznia 2023 r. nr NWXIV.7581.6.17.2022 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a. (w zw. z art. 144 k.p.a.). Organ odwoławczy po wpływie środka zaskarżenia, jeszcze przed dokonaniem merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do badania dopuszczalności odwołania (zażalenia), zachowania terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej - w niniejszej sprawie wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Ujawnienie na etapie wstępnego postępowania organu odwoławczego niedopuszczalności zażalenia oraz uchybienia terminu do wniesienia zażalenia prowadzi do stwierdzenia powyższego w drodze postanowienia. W przypadku zatem stwierdzenia przez organ odwoławczy, że złożone przez stronę odwołanie (zażalenie) zostało wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1995 r. sygn. SA/Ka 2111/94). Na gruncie niniejszej sprawy przeprowadzone przez organ odwoławczy, na etapie wstępnego postępowania, ustalenia w zakresie zachowania terminu do wniesienia zażalenia doprowadziły do uzasadnionego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Zgodnie z przedłożonymi aktami administracyjnymi, postanowienie organu I instancji z dnia 6 grudnia 2022 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości zostało doręczone w dniu 12 grudnia 2022 r. na adres Skarżącej (karta bez numeru akt administracyjnych). Zgodnie z treścią potwierdzenia odbioru, korespondencja została doręczona adresatowi – Skarżącej. Decyzja zawierała pouczenie o prawie wniesienia zażalenia do Wojewody Śląskiego za pośrednictwem Prezydenta Miasta w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji. Zażalenie od wyżej opisanej decyzji zostało nadane w placówce pocztowej 27 grudnia 2022 r. oraz 28 grudnia 2022 r. (karta bez numeru akt administracyjnych). W aktach znajdują się również pisma Skarżącej z dnia 15 grudnia 2022 r., z dnia 16 grudnia 2022 r., z dnia 17 grudnia 2022 r. oraz z dnia 28 grudnia 2020 r. nadane w formie elektronicznej na adres poczty e-mail organu. W myśl przepisu art. 141 § 2 k.p.a. zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie, natomiast zgodnie z art. 57 § 5 pkt 1 i 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany m.in. jeżeli przed jego upływem pismo zostało: wysłane na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał dowód otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (pkt 1), nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (pkt 2). Uwzględniając poczynione wyżej uwagi, należało przyjąć, że skuteczne doręczenie postanowienia organu I instancji nastąpiło w dniu 12 grudnia 2022 r. Termin do złożenia zażalenia upływał w dniu 19 grudnia 2022 r. Zażalenie zostało zatem wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a. Skierowanie przez Skarżącą pism w dniach od 15 do 17 grudnia 2022 r. na adres poczty elektronicznej organu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Stosownie do brzmienia art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Z kolei zgodnie z § 3 przywołanej regulacji podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru. Warunkiem skuteczności wniesienia podania na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej jest jego wniesienie na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Niezachowanie tego warunku powoduje bezskuteczność czynności. Jak wskazano powyżej, stosownie do art. 63 § 1 zd. 2 k.p.a., podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu pozostawia się bez rozpoznania. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zmiana przepisu art. 63 § 1 k.p.a., który od dnia 5 października 2021 r. obliguje organy administracji do pozostawienia bez rozpoznania, podania wniesionego na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), nastąpiła na podstawie art. 61 pkt 17 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2320). W tej sytuacji po dniu 5 października 2021 r. organ jest zobowiązany do pozostawienia pisma bez rozpoznania, jeśli strona wniosła je do organu zwykłym e-mailem, a nie za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym (art. 61 pkt 17 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych) bądź na adres do doręczeń elektronicznych (zmiana wprowadzona na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu automatyzacji załatwiania niektórych spraw przez Krajową Administrację Skarbową, Dz. U. 2022, poz. 1301, obowiązująca od dnia 7 lipca 2022 r.). Prawidłowy jest zatem wniosek organu, który wskazywał, że już na gruncie uprzedniego brzmienia omawianego przepisu w orzecznictwie podkreślało się, że nie można utożsamiać adresu mailowego organu z elektroniczną skrzynką podawczą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r. sygn. I OSK 1224/21, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. II SA/Łd 702/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. I SA/Sz 847/22). Organ nie ma więc możliwości wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i właściwego podpisania złożonego e-maila (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. II OZ 466/22, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. II SA/Łd 310/23). Dopiero w razie wniesienia podania na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym możliwe byłoby stosowanie wymogów określonych w art. 63 § 3a k.p.a. a w razie ich niespełnienia art. 64 § 2 k.p.a. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt nadania przez Skarżącą zażalenia w polskiej placówce pocztowej w dniu 27 grudnia 2022 r. oraz uprzednio w dniu 15 grudnia 2022 r. w formie mailowej. W myśl przytoczonych powyżej przepisów, skoro zażalenie wniesione zostało mailem, a nie na adres do doręczeń elektronicznych ani też za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, nie mogło odnieść zamierzonego przez stronę skutku. Tym samym nie zasługuje na aprobatę argumentacja skargi, zgodnie z którą zażalenie wniesione w dniu 15 grudnia 2022 r. na skrzynkę mailową było zażaleniem wniesionym w terminie, ale dotkniętym brakiem formalnym, który został usunięty poprzez nadanie zażalenia w polskiej placówce pocztowej w dniu 27 grudnia 2022 r. Pisma wniesione mailem w dniach 15-17 grudnia 2022 r. zostały pozostawione bez rozpoznania, co znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa, natomiast zażalenie wniesione w dniu 27 grudnia 2022 r. zostało wniesione po upływie ustawowego terminu na jego złożenie. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że Skarżąca wniosła zażalenie w formie pisemnej dopiero 27 grudnia 2022 r. Niewątpliwie zażalenie od decyzji organu I instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a. Powyższe uzasadniało wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia zgodnie z art. 134 k.p.a. Odnotowania jedynie wymaga, że zakres kontroli sądowej mającej za przedmiot postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia ogranicza się do analizy prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. Tym samym Sąd nie jest uprawniony na niniejszym etapie postępowania do oceny okoliczności dotyczących odmowy wszczęcia postępowania. Powyższe stanowi jednocześnie odniesienie się do argumentacji skargi oscylującej wokół prawidłowości uzupełnienia, wniesionego mailem zażalenia, poprzez późniejsze nadanie zażalenia w placówce pocztowej. Jak wyjaśniono powyżej, stanowisko to nie było trafne i nie mogło zostać uwzględnione w niniejszej sprawie. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.