I GSK 2305/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 listopada 2017 r.; sygn. akt I SA/Op 319/17 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Op 319/17 oddalił skargę A. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z dnia [..] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: A. W. w dniu 6 września 2016 r. zwrócił się do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w O. z prośbą o anulowanie nałożonego na niego mandatu karnego w kwocie 200 zł. Rozpatrując wniosek skarżącego Naczelnik I US w O. nie stwierdził przesłanek do uwzględnienia żądania strony i decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 64 ust. 1, art. 67 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885; obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 1870; dalej: ufp) oraz art. 104 i art. 107 kpa odmówił umorzenia wnioskowanej należności. Zdaniem organu, ocena sytuacji finansowej, materialnej i życiowej skarżącego wskazuje, że w związku z problemami zdrowotnymi oraz niedostatkiem dochodów skarżący znalazł się w trudnym położeniu, jednak te stwierdzone w sprawie okoliczności faktyczne nie uzasadniały zaistnienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając pogląd o braku przesłanek umorzenia należności. Zaznaczył, że 28 kwietnia 2017 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, gdyż tego dnia weszła w życie ustawa z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 659), która wprowadziła zmiany w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych , w wyniku których art. 64 ust. 1 pkt 2a ufp, otrzymał następujące brzmienie: "należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym". Zmiana treści art. 64 ufp nie zmieniła w tym względzie wcześniejszego stanu prawnego wskazującego na konieczność zaistnienia przesłanek ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego w przypadku udzielania ulg w postaci umorzenia w całości należności wynikających z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym. Odnosząc się natomiast do oceny merytorycznej samej prośby strony o ulgę w formie umorzenia należności, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. stwierdził, że brak jest podstaw, zarówno faktycznych jak i prawnych, do uchylenia decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem. Uzasadniając podjęte w wyniku postępowania odwoławczego rozstrzygnięcie wyjaśnił, że stosownie do uregulowań art. 64 ust. 1 pkt 2a ufp (obecnie stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia w całości należności o charakterze publicznoprawnym) organ administracyjny, na wniosek zobowiązanego, może umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym - należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe. Odnosząc się do przesłanek określonych w przepisie art. 64 ust. 1 pkt 2a ufp wskazano, że ustawodawca stanowiąc materialnoprawną podstawę umorzenia ww. niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, upoważnił organy administracyjne orzekające w ramach tzw. uznania administracyjnego do dokonania oceny czy w konkretnej sprawie - ze względu na ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny - występują szczególne, wyjątkowe okoliczności uzasadniające udzielenie ulgi. Oznacza to, iż do organu administracyjnego rozpatrującego wniosek należy ocena argumentów i okoliczności powołanych przez zobowiązanego, mogących stanowić ewentualną podstawę do przyznania ulgi we wnioskowanym zakresie. Zdaniem organu, okoliczność uzyskiwania niskich dochodów nie może być sama w sobie przesłanką do zastosowania ulgi. Trudnej sytuacji finansowej czy materialnej nie można utożsamiać z ważnym interesem dłużnika, gdyż takie rozumienie tej przesłanki oznaczałoby, że każdy zobowiązany z tytułu mandatu, znajdujący się w trudnej sytuacji finansowej spełniałby warunki do udzielenia ulgi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę skarżącego. Zaznaczył, iż grzywna nałożona mandatem karnym kredytowanym na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 966 ze zm.), wystawionym przez funkcjonariusza Policji, stanowi dochód budżetu państwa, o czym stanowi art. 100 tej ustawy. Przedmiotowa sprawa dotyczy zatem niepodatkowej należności publicznoprawnej wymienionej w art. 60 pkt 6a ufp. Zgodnie z mającym w sprawie zastosowanie znowelizowanym brzmieniem art. 64 ust. 1 pkt 2a ufp, należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Przystępując do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z punktu widzenia istnienia przesłanek umorzenia Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do wykładni nieostrych i niezdefiniowanych pojęć, tj.: "ważnego interesu podatnika" (strony) i "interesu publicznego". Stwierdził, że wyrażenia niedookreślone, tak jak powyższe, pozbawione są z góry określonej treści, a ich skonkretyzowania należy dokonywać każdorazowo na podstawie znajdującego zastosowanie przepisu prawa materialnego i ustalonych okoliczności faktycznych, co oznacza, że ocena zastosowania przepisu w konkretnej sprawie musi być zindywidualizowana. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd zaznaczył, że przez ważny interes podatnika należy rozumieć zdarzenia losowe oraz sytuacje osobiste, rodzinne, zdrowotne czy też ekonomiczne (dotyczące majątku, dochodów, wydatków, możliwości płatniczych), które w okolicznościach konkretnego przypadku nie pozwalają na spłatę należności publicznoprawnych bez szczególnej dolegliwości dla zobowiązanego w postaci nadmiernego obciążenia finansowego bądź innych ciężkich skutków. Natomiast interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie budżetu Państwa, ale też jako ograniczenie jego ewentualnych wydatków np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną. Odnosząc poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, dotyczące sytuacji materialnej skarżącego do ewentualnego istnienia ważnego interesu przemawiającego za udzieleniem mu ulgi w płatności ciążącej na nim należności, Sąd zaznaczył, że organ przy wydawaniu decyzji zasadnie przyjął, iż niewystarczające w omawianym zakresie jest powoływanie się na ogólne trudności finansowe, gdyż obowiązek zapłaty należności publicznoprawnych zawsze wiąże się z uciążliwością natury finansowej. Z poczynionych w sprawie ustaleń wynikało, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje zarobkowo i uzyskuje miesięcznie dochód z tytułu renty inwalidzkiej w wysokości 915 zł netto oraz otrzymał jednorazowy zasiłek z opieki społecznej w wysokości 100 zł, na dowód czego przedłożył kserokopię decyzji MOPS w S. z dnia [...] czerwca 2016 r. Jak sam wskazywał, oprócz dokonywanego mu z renty potrącenia alimentów wynoszących według jego oświadczenia kwotę 350 zł, ponosi również wydatki na: czynsz - 500 zł, energię elektryczną - 10 zł, ogrzewanie - 30 zł, spłatę pożyczek - 320 zł (wysokość pozostałej do zapłaty kwoty zaległości wynosi 15.000 zł), telefon - 50 zł, wywóz nieczystości - 15 zł, lekarstwa i leczenie - 300 zł, edukację członków rodziny - 30 zł. Nie ponosi natomiast wydatków na wyżywienie, gdyż - jak podawał - żywią go sąsiedzi. W ocenie Sądu I instancji organ dokonując matematycznego porównania dochodów i wydatków zobowiązanego zasadnie zauważył, iż wykazany w oświadczeniu o stanie majątkowym z dnia 15 czerwca 2016 r. miesięczny dochód wynoszący 915 zł netto, jest znacząco niższy od wysokości wskazywanych w tym samym oświadczeniu ponoszonych wydatków stanowiących kwotę 1.605 zł. Konkludując, Sąd podzielił stanowisko organów, iż brak było podstaw do uznania przesłanek uzasadniających udzielenie skarżącemu najdalej idącej z form ulgi w płatności należności budżetowych państwa, jaką stanowi ich umorzenie. Zdaniem Sądu I instancji, czyniąc określone ustalenia organ przeprowadził pełną analizę sprawy pod kątem interesu publicznego, który uzasadniałby umorzenie należności. Prawidłowo organ odwoławczy przypisał przesłance "interesu publicznego" znaczenie dyrektywy postępowania nakazującej ważyć wartości z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, jak: bezpieczeństwo prawne, porządek publiczny, czy ochrona moralności publicznej. Wbrew stanowisku skarżącego, organ nie zanegował możliwości umarzania należności z uwagi na wyjątkowe okoliczności, które zdaniem strony przemawiają za udzieleniem ulgi. Biorąc jednak pod uwagę to, że przyczyną powstania należności było niezgodne z prawem działanie skarżącego, traktowane w myśl przepisów karnych jako podlegające karze za wykroczenie, organ uznał, że okoliczności zastosowania ulgi muszą odnosić się do sytuacji wyjątkowych i szczególnych. Sąd I instancji zauważył, że przyczyną powstania należności w sprawie nie było wydarzenie losowe i nadzwyczajne, lecz niezgodne z prawem działanie skarżącego, skutkujące popełnieniem czynu zabronionego, za który została mu wymierzona kara grzywny w wysokości i terminie płatności przez niego zaakceptowanym. Wskazana zatem dolegliwość w postaci wyegzekwowania ww. należności nie uzasadnia ważnego interesu strony, bowiem jest ona elementem kary, na którą skarżący wyraził zgodę przyjmując mandat karny. Odnosząc się natomiast do argumentacji strony, dotyczącej zasadności ukarania go mandatem karnym oraz wysokości nałożonej grzywny Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem kontroli w sprawie była ocena prawidłowości decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w przedmiocie odmowy umorzenia należności, wydanej na podstawie powołanych przepisów ustawy o finansach publicznych. W ramach tej kontroli Sąd nie jest władny do oceny prawidłowości postępowania mandatowego przeprowadzonego względem strony, którego zasadniczym celem jest szybka reakcja na popełnienie czynu o stosunkowo niewielkim stopniu szkodliwości społecznej. Ukaranie grzywną w drodze mandatu karnego wymaga zgody ukaranego na taką karę - tak co do formy, jak i wysokości grzywny i terminu zapłaty. Sprawca wykroczenia, który przyjmuje karę, zobowiązuje się zatem do zapłaty określonej kwoty. A. W. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a/ ufp przez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo tego, że stan faktyczny ustalony w sprawie wskazuje, iż ważny interes zobowiązanego oraz interes publiczny pozwalają na umorzenie w całości należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym; 2) naruszenie przepisów postępowania, poprzez dowolne ustalenie przez organy administracji publicznej obu instancji, że istnieją inne niewykazane źródła dochodów skarżącego, co zostało przyjęte przez Sąd I instancji i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu środka prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017, poz.1369 ze zm.; dalej: ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 tego przepisu, których w tej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Uwzględniwszy powyższe oraz konstrukcję wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; a także podstawie - 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w sprawie oparta została na obydwu podstawach z art. 174 ppsa. W pkt 2 petitum środka prawnego sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez dowolne ustalenie przez organy administracji publicznej obu instancji, że istnieją inne niewykazane źródła dochodów skarżącego, co zostało przyjęte przez Sąd I instancji i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Nadto, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, powinna wskazywać na jedną z form naruszenia tych norm (błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) oraz wyjaśniać na czym ono polega (art. 174 pkt 1 ppsa), a dodatkowo, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Wniesiona skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni tym wymogom. W jej osnowie skarżący sformułował w oparciu o art. 174 pkt 2 ppsa zarzut naruszenia przepisów postępowania, jednak nie wskazał, które konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji oraz orzekające w sprawie organy. Podkreślić należy, że związanie sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w środku prawnym. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Po stronie skarżącego istnieje zatem obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (v. wyrok SN z 21marca 2007 r., I CSK 459/06, niepubl.; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05, niepubl.; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). Wobec tego, zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy, istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono ani przepisów postępowania, którym uchybił Sąd I instancji ani argumentacji, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dla dokonania merytorycznej oceny zarzutu opartego o podstawę z art. 174 pkt 2 ppsa niezbędnym było wskazanie w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa odpowiednich przepisów postępowania administracyjnego mających zastosowanie przed organami administracji publicznej właściwymi do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Takie przepisy postępowania nie zostały wskazane jako naruszone, co oznacza, że zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie poddaje się kontroli kasacyjnej, a w konsekwencji jest on chybiony. Powyższe oznacza, iż ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez organy obu instancji i przyjęte następnie przez Sąd I instancji w zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji co do mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, nie zostały skutecznie zakwestionowane przez autora skargi kasacyjnej. W pkt 1 petitum skargi kasacyjnej został sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a/ ufp, przez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo tego, że stan faktyczny ustalony w sprawie wskazuje, iż ważny interes zobowiązanego oraz interes publiczny pozwala na umorzenie w całości należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające umorzenia w całości należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego. Jak już wcześniej wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, przyjęte przez Sąd I instancji w tej sprawie ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie podważone w ramach zarzutu sformułowanego o podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 ppsa. Wskazać zatem należy, że z przyjętych przez Sąd I instancji w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż skarżący uzyskuje miesięcznie dochód z tytułu renty inwalidzkiej w wysokości 915 zł netto (pomniejszany o potrącenia alimentacyjne w wysokości 350 zł), uzyskał jednorazowy zasiłek z opieki społecznej w wysokości 100 zł. Ponosi sprecyzowane wyżej wydatki na utrzymanie, nie ponosi natomiast wydatków na wyżywienie. Ponadto posiada samochód osobowy marki Peugeot 307, rocznik 2005 o wartości około 7.000 zł. Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że skarżący wprawdzie znajduje się w trudnym położeniu, jednak stwierdzone w sprawie okoliczności faktyczne nie uzasadniały, w realiach sprawy, zaistnienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego. W szczególności z poczynionych przez organy ustaleń i ocen, zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, iż nie stwierdzono w sprawie, aby sytuacja materialna skarżącego była dramatyczna i zagrażająca egzystencji. To oznacza, że skarżący zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego odnosi do innego stanu faktycznego aniżeli został przyjęty w tej sprawie przez Sąd I instancji. Wskazać należy, że zastosowanie lub niezastosowanie danego przepisu prawa materialnego jest pochodną ustaleń faktycznych. Strona skarżąca kasacyjnie nie może oczekiwać skuteczności zarzutu naruszenia prawa materialnego na podstawie własnej wersji stanu faktycznego, którą uznaje za prawidłową. Brak stosownych ustaleń nie uzasadnia zatem wprost zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, natomiast sprawia, że trafności zgłoszenia takiego zarzutu nie można rzeczowo i należycie ocenić. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że ewentualna niewłaściwa ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego polegająca na uznaniu bądź braku uznania istnienia określonego stanu faktycznego, nie może stanowić naruszenia prawa materialnego i jako taka nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa. Nie ma więc możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego, w sytuacji, gdy skutecznie nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (v. wyroki NSA z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II FSK 200/07; z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09; z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12). Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybiony. Mając powyższe na względzie skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa. Zważywszy na sytuację materialną skarżącego oraz okoliczności rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążenia skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 ppsa.