II SAB/Po 34/23

SENTENCJA Dnia 31 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 roku sprawy ze skargi A. A. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi. /-/ Wiesława Batorowicz UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2022 r. A. A. (zwany dalej "skarżącym") zwrócił się do Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") o udzielenie jemu, jako cudzoziemcowi, zezwolenia na pobyt czasowy. Ze względu na przedłużające się postępowanie, skarżący, działając przez pełnomocnika – D. C. – składał pisma w celu przyspieszenia toczącego się postępowania administracyjnego. Ostatecznie, pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. skarżący złożył ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie. W odpowiedzi na ponaglenie, Wojewoda podniósł, że pozostawił je bez rozpoznania, ponieważ wszystkie postępowania administracyjne dotyczące udzielania ochrony cudzoziemcom zostały zawieszone do dnia 31 grudnia 2022 r. Decyzją z dnia 14 lutego 2023 r., nr [...] Wojewoda udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 13 lutego 2026 r. oraz stwierdził, że skarżący jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności zezwolenia na pracę. Pismem z dnia 17 lutego 2023 r. (data nadania w urzędzie pocztowym: 17.02.2023 r.) skarżący złożył skargę na przewlekłość Wojewody w prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, które zostało wszczęte wnioskiem z dnia 1 czerwca 2022 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie siedmiu dni od dnia zwrotu akt do Wojewody lub w innym wskazanym przez Sąd, stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny. Skarżący wniósł także o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi w zakresie przyznania sumy pieniężnej/wymierzenia kary grzywny oraz wniósł o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jak stanowi przepis art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej "k.p.a."), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, w którym zarzuca się przewlekłe prowadzenie postępowania (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z 14 grudnia 2022 r., a dopiero później skargę na przewlekłość postępowania (17 lutego 2023 r.). Mimo tego, okoliczności niniejszej sprawy dowodzą jednak niemożności poddania skargi merytorycznej ocenie. Stanowisko Sądu w składzie orzekającym wynika z poniższej argumentacji. Należy zwrócić uwagę na stanowisko orzecznictwa, które zostało wykreowane z dniem 7 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął tego dnia uchwałę, w której stwierdził, że: "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a." (uchwała NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, dostępna w CBOSA). Jak wynika z sentencji zacytowanej uchwały, nie można rozpoznać skargi na przewlekłość, skoro ta przewlekłość już się zakończyła z uwagi na podjęcie rozstrzygnięcia – Wojewoda wydał decyzję przed złożeniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest badanie historycznej przewlekłości. Ten stan zaniechania ze strony organu administracji publicznej może być sankcjonowany przez sąd administracyjny jedynie w momencie, kiedy on obiektywnie istnieje w dniu złożenia skargi. Jeżeli ten stan ustał przed dniem wniesienia skargi, podlega ona odrzuceniu jako skarga niedopuszczalna. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że Wojewoda zakończył postępowanie o przyznanie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i zezwolenie na pracę. Uczynił to w drodze decyzji z dnia 14 lutego 2023 r. To oznacza, że postępowanie zakończyło się, a stan zarzucany stan przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile istniał (Sąd odrzucając skargę nie może dokonać merytorycznej oceny podnoszonych zarzutów) z momentem wydania tej decyzji przestał istnieć. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie może zostać poddane sądowej kontroli z uwagi na zacytowaną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy wskazać za orzecznictwem oraz doktryną, że to nie doręczenie rozstrzygnięcia stronie postępowania decyduje o fakcie jego zaistnienia, tylko moment jego faktycznego wydania, tj. podpisanie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji." (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 2051/09, zob. także postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 159/22, dostępne w CBOSA). W innym orzeczeniu stwierdził z kolei, że: "Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie." (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1967/21, dostępny w CBOSA). Podobne stanowisko zajmuje doktryna: "W orzecznictwie sądowym zauważa się, że przyjęcie poglądu, zgodnie z którym wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia, prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku wielości stron każda z nich mogłaby przecież otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, że wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie prawnym, jest ona legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo." (W. Sawczyn, Administracyjne postępowanie ogólne [w:] Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, Warszawa 2017, s. 130). Należy w pełni zaakceptować ten pogląd i poprzeć go następującym stwierdzeniem. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że ziszczą się przesłanki z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym podkreśla zwrot "akta sprawy". Tylko na ich podstawie dokonuje się oceny tego, czy decyzja/postanowienie jest zgodne z prawem obowiązującym w dniu jego wydania – tak materialnym jak i formalnym. W momencie wydania decyzji/postanowienia staje się ono elementem obrotu prawnego. Stanowisko doktryny potwierdza także pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który neguje koncepcję wejścia decyzji do obrotu prawnego wraz z dniem doręczenia. To podważałoby w ogóle sens instytucji wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na pominięcie stron, które bez własnej winy nie brały w nim udziału (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności z tytułu doręczenia nie tej stronie postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). "Koncepcja »wejścia decyzji do obrotu prawnego« nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 k.p.a." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 86/22, dostępny w CBOSA). Należy zatem stwierdzić, że niezależnie od momentu doręczenia skarżącemu wydanej przez Wojewodę decyzji, przewlekłość nie mogła być przedmiotem kontroli z momentem wydania tejże decyzji. Wobec stwierdzonej niedopuszczalności skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę, Sąd odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji postanowienia). O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd postanowił w oparciu o przepis 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (pkt II sentencji postanowienia). /-/ Wiesława Batorowicz