I OW 98/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta I. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta I. a Burmistrzem Miasta i Gminy G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. L. o przyznanie dodatku węglowego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy G. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w wykonaniu postanowienia z dnia 5 grudnia 2022 r., przekazał według właściwości akta sprawy o sygn. II SO/Bd 15/22, toczącej się z wniosku Prezydenta Miasta I., reprezentowanego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w I., o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Wójtem Miasta i Gminy G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. L. o przyznanie dodatku węglowego. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dniu 24 października 2022 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako "MOPS") w I. wpłynęło zawiadomienie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako "GOPS") w G. o przekazaniu według właściwości wniosku o wypłatę dodatku węglowego złożonego przez E. L. (dalej jako "wnioskodawczyni", "zainteresowana"). Wskazano, iż w złożonym w dniu 14 października 2022 r. wniosku zainteresowana wskazała adres zamieszkania przy ul. [...] w miejscowości G.. W dniu 25 października 2022 r. MOPS w I. wezwał wyżej wymienioną do złożenia wyjaśnień. Wnioskodawczyni stawiła się w MOPS w dniu 26 października 2022 r. i złożyła oświadczenie dotyczące miejsca zamieszkania. Z oświadczenia wynika, że przez większość roku kalendarzowego mieszka w G.. Organ wnoszący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, że dla ustalenia miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie należy stosować przepisy ustawy Kodeks cywilny, powoływanej dalej jako "k.c.". Zgodnie z art. 25 k.c., za miejsce zamieszkania osoby fizycznej uznaje się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stały pobyt z kolei to przebywanie w danej miejscowości, w sytuacji gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym centrum życiowym danej osoby fizycznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkiwaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim, które ma cechy założenia tam centrum swoich osobistych czy majątkowych spraw. Miejscem pobytu stałego danej osoby będzie zatem miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje korespondencję, jest objęty opieką lekarską itp. W ocenie wnioskującego MOPS w I. nie jest właściwy miejscowo do prowadzenia przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta i Gminy G., reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., wskazał, iż po wpłynięciu przedmiotowego wniosku pracownicy GOPS powzięli wątpliwość, co do wypłaty dodatku węglowego i danych zawartych we wniosku, uznając iż zainteresowana od wielu lat mieszka w I.. Organ, mając na względzie treść art. 12 ustawy o dodatku węglowym, zgodnie z którym wniosek składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej wniosek, poddał weryfikacji podane w nim dane. Ustalono, że wnioskodawczyni posiada meldunek stały przy ul. [...] w I.. Weryfikacja dotycząca wywozu odpadów wykazała, że na dzień składania wniosku zainteresowana nie miała złożonej deklaracji na nieruchomość, której dotyczył wniosek. Pierwsza deklaracja złożona przez wnioskodawczynię została złożona w dniu 17 czerwca 2022 r. i dotyczyła nieruchomości przy ul. [...]. Deklaracja została złożona dla domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Dopiero gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego został przekazany według właściwości do MOPS w I., o czym została poinformowana wnioskodawczyni, złożyła ona w dniu 31 października 2022 r. deklarację na nieruchomość przy ul. [...], na domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W tym samym dniu zainteresowana dokonała korekty wniosku dla nieruchomości zamieszkałych. O pomyłce poinformowała kierownika GOPS w przesłanej w dniu 3 listopada 2022 r. wiadomości e-mail. W odpowiedzi GOPS wskazał, że nadal jest niezgodność w złożonej deklaracji, gdyż we wniosku wskazano, iż zainteresowana tworzy gospodarstwo wieloosobowe z mężem. Po tej informacji wnioskodawczyni złożyła kolejną korektę deklaracji, gdzie zgłosiła dwie osoby. Organ podniósł, iż nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, gdyż wnioskodawczyni nie zastano we wskazanym miejscu zamieszkania. Ponadto organ uczestniczący w sprawie wskazał, iż w złożonych informacjach w sprawie podatku od nieruchomości wnioskodawczyni każdorazowo wskazywała adres zamieszkania w I.. Na podany adres zamieszkania przesyłane są nakazy podatkowe. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że zainteresowana odbiera tę korespondencję. GOPS wystosował również wniosek o udostępnienie danych ze zboru danych osobowych do Poczty Polskiej. W odpowiedzi poinformowano, że dotychczas nie zarejestrowano przesyłek na adres ul. [...], [...] G.. Organ uczestniczący w sporze podniósł, że dla ustalenia miejsca zamieszkania koniecznym jest stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za miejsce zamieszkania uznaje się miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stały pobyt to z kolei przebywanie w danym miejscu, które pozwoli przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym centrum życiowym danej osoby. Zamiar stałego pobytu musi być połączony z przebywaniem i to takim, które ma cechy założenia centrum swoich osobistych czy majątkowych spraw. W ocenie pracowników GOPS nieruchomość przy ul. [...] nie jest miejscem, gdzie zainteresowana mieszka, nocuje, przyjmuje korespondencję, czy jest objęta opieką lekarską. Uznano, że miejscowość G. nie jest głównym centrum życiowym wnioskodawczyni, która przyjeżdża do G. sporadycznie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Prezydentem Miasta I., a Burmistrzem Miasta i Gminy G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. L. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.1630), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego. Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy. W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania. Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 k.p.a.), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawczyni jako swoje miejsce zamieszkania podała miejscowość G. i określiła Burmistrza Miasta i Gminy G., jako adresata wniosku. To zatem do tego organu należy zweryfikowanie, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jej gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.