I OW 41/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak Kolczyńska sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Porąbka o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Porąbka a Wójtem Gminy Babice w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku celowego postanawia wskazać Wójta Gminy Porąbka jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 19 lutego 2019 r. Wójt Gminy Porąbka wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Babice przez wskazanie Wójta Gminy Babice jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał następujące okoliczności faktyczne: W dniu 23 stycznia 2019r. Ośrodek Pomocy Społecznej w Babicach przekazał zawiadomieniem według właściwości miejscowej do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Porąbce podanie H.S. z dnia 2 stycznia 2019r. reprezentowanej przez syna S.S. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów rehabilitacji w Centrum Nowoczesnej Rehabilitacji i Opieki [...] w [...]. H.S. jest 87-letnią wdową, jedynym jej krewnym jest syn S.S., który na dzień dzisiejszy pracuje i mieszka w Austrii. Z uwagi na przebyty udar i poważne z nim związane problemy zdrowotne H.S.l wymaga wszechstronnej i zintensyfikowanej rehabilitacji, która ma na celu poprawę jej stanu zdrowia i uzyskania lepszej sprawności fizycznej. Wobec powyższego przebywa w Centrum Nowoczesnej Rehabilitacji i Opieki [...] w [...]. H.S. jest zameldowana na pobyt stały w [...] (gm. [...]) w budynku mieszkalnym ul.[...] brak jest obiektywnych przyczyn uniemożliwiających jej zamieszkanie w tym budynku poza jej stanem zdrowia i faktem, iż brak jest możliwości zapewnienia w miejscu zamieszkania stosownej opieki i rehabilitacji. W konsekwencji z uwagi na fakt zameldowania H.S. w [...] organ wnioskujący wskazał, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Wójt Gminy Babice. W piśmie z 5 kwietnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek, Wójt Gminy Babice wniósł o wskazanie Wójta Gminy Porąbka jako organu właściwego w sprawie uzasadniając to tym, że zdaniem organu pozostającego w sporze Ośrodek Nowoczesnej Rehabilitacji i Opieki [...] w [...] od 25 listopada 2017 r. (tj. rozpoczęcia pobytu H.S. tamże) stał się faktycznym miejscem zamieszkania H.S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej w skrócie: "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2017r., poz. 1769 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej, jako: "k.c."). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Dokonując analizy okoliczności niniejszej sprawy dla rozstrzygnięcia sporu, o to która z miejscowości stanowi miejsce stałego pobytu, w pierwszej kolejności należy uwzględnić fakt, iż zainteresowana wskutek konkretnych okoliczności faktycznych zmuszona została do zmiany miejsca pobytu. Obecnie przebywa w zapewniającej całodobową opiekę osobom starszym, niepełnosprawnym i przewlekle chorym Ośrodek Nowoczesnej Rehabilitacji i Opieki [...] w [...]. Tam też, nie mogąc z uwagi na stan swojego zdrowia samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, znalazła niezbędną pomoc i opiekę. Gmina Porąbka stała się zatem miejscem pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw H.S, a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu ww. przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wyjaśnić także należy, iż lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn. zm.) – jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11; z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy. W konsekwencji przyjąć trzeba, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku H.S. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego jest Wójt Gminy Porąbka. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.