II OZ 576/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. B. na postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 458/24 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr WOA.7722.188.2020.AK w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Uzasadnienie. J. B. (dalej: "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr WOA.7722.188.2020.AK w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skarżący w skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że obowiązek trwałego usunięcia konstrukcji zlokalizowanej pod ziemią jest związany z koniecznością poniesienia nakładów finansowych, zaś w przypadku gdyby Sąd uchylił zaskarżoną decyzję poniesie on dodatkowe koszty związane z odtworzeniem całej konstrukcji, co może spowodować wyrządzenie znacznej szkody w jego majątku. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie wniosku w istocie sprowadza się do ogólnych twierdzeń zaistnienia po stronie skarżącego znacznej szkody w związku z faktem nakazania dokonania rozbiórki rurociągu służącego rozprowadzania wód podziemnych do celów rolniczych, wybudowanego bez zezwolenia na budowę. Sąd uznał, że nie można przyjąć, że podnoszone przez skarżącego okoliczności spowodują niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, bądź szkoda ta będzie miała charakter nieodwracalny. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił takich okoliczności, które pozwalałyby przyjąć, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody bądź trudne do odwrócenia skutki. Sąd podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii musi mieć bowiem możliwość dokonania analizy oraz oceny materiału pozwalającego zająć stanowisko co do zaistnienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wałczu z dnia 16 grudnia 2022 r., znak:NB.7740.180.9.2020 (nr 54/2022) nakazującej rozbiórkę rurociągu służącego rozprowadzaniu wód podziemnych do celów rolniczych z uwagi na brak wykazania sytuacji materialnej i finansowej skarżącego, podczas gdy już sam charakter nakazanego świadczenia (związanego z koniecznością poniesienia kosztów związanych z zatrudnieniem pracowników, wynajęcia sprzętu do demontażu konstrukcji, a w przypadku pozytywnego rozpoznania skargi skarżącego - konieczność ponownego poniesienia kosztów montażu przez skarżącego) wskazuje, iż jego wykonanie przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji administracyjnej, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez sąd drugiej instancji zarzutu sprecyzowanego w pkt I ppkt 1. powyżej, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 2. Naruszenie przepisów postępowania, art. 49 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wezwania skarżącego do wskazania okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie zaskarżonej decyzji administracyjnej mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, a zamiast tego przedwczesną odmowę wstrzymania wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania określonego aktu ciąży na stronie składającej wniosek w trybie powołanego przepisu. Uzasadnienie wniosku powinno zaś odnosić się do konkretnych okoliczności. Nie jest wystarczające powtórzenie we wniosku treści przepisu. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają - lub nie - za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Przy takim badaniu wniosku i argumentów strony Sąd może dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek. Wskazany wyżej przepis zobowiązuje stronę do podania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, iż sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo jest oparty na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. W dalszej części postępowaniem w tym przedmiocie rządzi zasada oficjalności, z którą wiążą się określone obowiązki sądu. Na etapie rozpoznawania wniosku sąd winien wziąć pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez stronę. Niemniej jednak przyjęcie takiego poglądu nie może prowadzić do całkowitego zwolnienia strony z podania jakichkolwiek okoliczności mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do przerzucania w całości ciężaru wskazania tych przesłanek na sąd administracyjny. Na stronie składającej wniosek w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie określonego aktu. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Rzeczą sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Przy takim badaniu wniosku i argumentów strony sąd winien dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek. Wskazać także należy na prezentowane w orzecznictwie stanowisko wskazujące, że skarżący jest zobligowany do wnikliwego przedstawienia argumentów i materiałów pozwalających sądowi na wszechstronną analizę przesłanek skorzystania z art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09). Sąd może wówczas sięgać do informacji wynikających z akt sprawy, nie może jednak zastępować strony w poszukiwaniu racji przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu. Zauważyć trzeba także prezentowany w orzecznictwie pogląd, według którego, nakaz rozbiórki przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, ze swej istoty wiąże się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W sprawach rozbiórki, trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są w zasadzie nieuniknione. Co do zasady bowiem wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego pociąga za sobą trudne do odwrócenia skutki, bowiem najczęściej prowadzi do zniszczenia co najmniej części użytych do jego budowy materiałów budowlanych. Wykonanie rozbiórki może pociągnąć za sobą także niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z koniecznością jego odbudowy, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki zostałaby uchylona. Wówczas udzielona ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II OZ 785/12). Kwestię tę należy rozważyć jednak w indywidualnych okolicznościach sprawy. Jak wynika z twierdzeń samego skarżącego, likwidacja rurociągu polegać ma na jego demontażu. Oznacza to, że nie wiąże się z unicestwieniem elementów rurociągu, które będą mogły być użyte ponownie, o ile dojdzie do legalnego wykonania budowli. Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., nie wskazał bowiem, ani nie udokumentował konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc się, niezależnie od powyższych uwag, do argumentacji skarżącego dotyczącej niebezpieczeństwa wyrządzenia zaskarżoną decyzją znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, stwierdzić należy, że skarżący nie sprecyzował rozmiaru tej szkody. Twierdzenia w tym zakresie nie zostały poparte stosownymi dokumentami, w tym dotyczącymi sytuacji finansowej skarżącego. Dopiero takie informacje umożliwiają Sądowi, ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Okoliczności odnoszące się do tej sytuacji nie zostały we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, ani w zażaleniu skonkretyzowane. Nawet zatem uwzględniając możliwość reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy stwierdzić, że skarżący również w zażaleniu nie wykazał zaistnienia przesłanki wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w sposób wymagany przepisem art. 61 § 3 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 49 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie stanowi braku formalnego, który mógłby zostać uzupełniony na wezwanie sądu w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a. Jest to brak materialnoprawny, który zasadniczo oddziałuje w sposób bezpośredni na treść podjętego rozstrzygnięcia. Jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 P.p.s.a.), lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej uzasadniający oddalenie wniosku (zob. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II OZ 131/23). Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący zarówno we wniosku o wstrzymanie zaskarżenia zaskarżonej decyzji, jak i w zażaleniu nie uprawdopodobnił dostatecznie, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła skutki trudne do odwrócenia, czy też narazi skarżącego na znaczną szkodę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.