III OSK 2556/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 605/23 w sprawie ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 27 października 2022 r., nr LVII/340/22 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Dyrektora Przedszkola Gminnego w P. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 5 UZASADNIENIE Postanowieniem z 10 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała organu, który rozpoznał skargę członków Rady Pedagogicznej na działanie Dyrektora Przedszkola Gminnego w P. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 223 i art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej "k.p.a."), a więc przepisów regulujących postępowanie skargowe, znajdujących się w Dziale VIII k.p.a. Sąd wskazał, że określony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") katalog aktów lub czynności organów administracji, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, wyklucza możliwość dokonywania kontroli przez ten sąd tzw. skarg powszechnych, składanych w trybie art. 227 k.p.a. i odpowiedzi na nie udzielanych, albowiem postępowanie to nie jest zakończone jednym z aktów, o którym mowa w powołanym przepisie. Powyższe stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem tego sądu wprawdzie załatwienie skargi przez organ polegało na wydaniu uchwały, a uchwały organów przedstawicielskich samorządu terytorialnego mogą jako takie być zaskarżane do sądu administracyjnego, jednakże w niniejszej sprawie uznanie skargi do sądu administracyjnego za dopuszczalną tylko z tego powodu, iż zawiadomienie o sposobie załatwienia złożonej skargi przybrało postać uchwały, powodowałoby nierówność prawną podmiotów (której uzasadnienia nie ma w przepisach prawa) wnoszących skargi, w których właściwe są rady gmin, czy też rady powiatów, oraz wnoszących skargi powszechne w innych sprawach, ponieważ tym, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu administracyjnego nie służyłaby na czynność informującą o sposobie jej załatwienia. (por. postanowienie NSA z 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.), nawet jeżeli zawiadomienie o załatwieniu skargi ma formę uchwały rady gminy (powiatu), ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. W związku z powyższym sąd ten odrzucił przedmiotową skargę na podstawie art. 58 § pkt 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. postanowił zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca, zaskarżając je w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez popełnienie uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): 1) art. 3 § 2 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie tego przepisu jako jedynej podstawy zaskarżania czynności organów jednostek samorządu terytorialnego z pominięciem przysługującego skarżącej uprawnienia wynikającego wprost z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na które to uprawnienie i legitymację do zaskarżenia uchwały NR LVII/340/22 Rady Miejskiej w P. z dnia 27 października 2022 r. skarżąca wskazywała już w treści skargi, którą odrzucił WSA w Szczecinie, i do czego sąd w żadnym stopniu się nie odniósł, skutkiem czego doszło do bezzasadnego odrzucenia skargi; 2) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarga na czynności organów jednostek samorządu terytorialnego przysługuje jedynie na podstawie art. 3 p.p.s.a., podczas gdy w niniejszej sprawie skarżąca, której sfera praw została naruszona uchwałą NR LV11/340/22 Rady Miejskiej w P. z dnia 27 października 2022 r. (posiada ona interes prawny) skorzystała ze swego uprawnienia do zaskarżenia tej uchwały na drodze sądowoadministracyjnej, gdyż niewątpliwe uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (należy ją bowiem odnieść wprost do realizacji zadań własnych gminy w zakresie prowadzenia przedszkola publicznego), skutkiem czego doszło do bezzasadnego odrzucenia skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W tym przepisie ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", co świadczy o tym, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zależy od oceny Sądu. Przedmiot niniejszej sprawy nie uzasadnia przeprowadzenia rozprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na formy prawne działań (zaniechań) w nim wymienionych. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por.m.in. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09 oraz z 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, publ. CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakres przedmiotowy kontroli sądowej określony tym przepisem obejmuje akty stosowania prawa podejmowane w sprawach materialnoprawnych, interpretacje przepisów prawa podatkowego, akty stanowienia prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego przyjmujące postać indywidualną lub generalną z zakresu administracji publicznej (tj. wywołujących bezpośrednie lub pośrednie skutki na gruncie prawa materialnego), akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a także przypadki bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wynikającym z tego przepisu. Działanie podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków przyjmuje tylko od strony formalnej postać uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Działanie to nie jest jednak aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., od strony materialnej. Nie jest to również przypadek, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepisy działu VIII k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a tylko zawarcie w tym dziale k.p.a. przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwalałoby na przyjęcie, iż mamy do czynienia z przepisem ustawy szczególnej przewidującej sądową kontrolę, a więc z przypadkiem o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Nadto podkreślić trzeba, iż postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma tylko pewne cechy postępowania administracyjnego uproszczonego. Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do strony skarżącej (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się ją o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi (tak: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15. wydanie, Warszawa 2017, str. 1009-1010, teza 4 i 6). Stosownie do treści art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Fakt, że przedmiotowa skarga została rozpatrzona przez Radę Miasta w formie uchwały w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. (a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie) są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (por. postanowienie NSA z 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00, publ. LEX nr 54426, oraz postanowienia NSA z 7 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 803/09 i z 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1064/09, publ. CBOSA). Zaprezentowany wyżej pogląd co do braku właściwości sądu administracyjnego do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII został także podtrzymany w nowszym orzecznictwie, już po nowelizacji normy art. 3 § 2 p.p.s.a. mającej miejsce w sierpniu 2015 r. (zobacz: postanowienia NSA: z 2 grudnia 2021 r., III OSK 6897/21; z 15 stycznia 2021 r., III OSK 3708/21; z 1 grudnia 2017 r., I OSK 2490/17; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 582/17, publ. CBOSA) oraz w doktrynie (porównaj także: M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, dostępny w systemie LEX (stan prawny 1 marzec 2018 r.). Skarga z art. 227 k.p.a. (tzw. skarga powszechna) jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługiwały oba zarzuty skargi kasacyjnej. Przedmiotowa uchwała nie jest bowiem uchwałą, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i art. 181 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. ----------------------- 2