IV SAB/Wr 129/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Y. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych); IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Y. V. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Jak wynikało z akt sprawy, w dniu 18 sierpnia 2021 r. skarżący wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Do wniosku dołączył szereg dokumentów. Pismem z tej samej daty organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie, wyznaczając termin jego zakończenia na dzień 18 czerwca 2022 r. Pismem z dnia 10 września 2021 r. organ, powołując się na art. 223 w zw. z 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35, dalej ustawa o cudzoziemcach) wystąpił do wskazanych w przepisie służb z prośbą o informację, czy pobyt skarżącego na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 20 września 2021 r. Komenda Wojewódzka Policji we Wrocławiu udzieliła odpowiedzi, że zgodnie z posiadanymi danymi pobyt skarżącego na terytorium RP nie stanowi zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 16 września 2021 r. i 28 grudnia 2021 r. skarżący złożył dodatkowe dokumenty w sprawie, zaś w dniach 30 marca, 8 czerwca, 1 sierpnia i 26 sierpnia 2022 r. wpłynęły pisma wnoszące o zakończenie postępowania. W dniu 21 września 2022 r. skarżący złożył ponaglenie, kolejne w dniu 8 grudnia 2022 r. oraz w dniu 3 stycznia 2023 r. Pismem z dnia 10 marca 2023 r. organ, powołując się na art. 112a ustawy o cudzoziemcach wezwał skarżącego o uzupełninie wskazanych w piśmie dokumentów w zakreślonym terminie, informując, że bieg terminów na załatwienie sprawy został zawieszony na mocy art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U z 2023 r., poz. 103 ze zm., dalej ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy). W dniu 17 lutego 2023 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego. Zarzucał naruszenie art. 8, art.12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wnioskował o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 15.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wywodził, że bezczynność organu trwa już 17 miesięcy, a wprowadzone do dnia 29 stycznia 2022 r. zmiany przepisów ustawy ustalające nowe terminy na załatwienie spraw nie mogą działać wstecznie. Wywodził również, że w odniesieniu do sytuacji skarżącego nie mają zastosowania przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał m.in., że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony i to w sposób rażący. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a) oraz ustawy o cudzoziemcach, w tym art. 223 w zw. z art. 210. Zasadniczo terminy załatwiania spraw uregulowano w art. 35 k.p.a., który w § 4 stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Taką szczególną regulację zawiera przepis art. 223 w zw. z art. 210 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie pierwszym z powołanych przepisów, obowiązujących w dacie składania przez stronę wniosku: "do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202 oraz art. 206-210". Zaś art. 210 ww. ustawy z tej daty stanowił, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Terminy te uległy zmianie na podstawie nowelizacji ustawy o cudzoziemcach, tj. ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), co nastąpiło z dniem 29 stycznia 2022 r. Stosownie do brzmienia znowelizowanych regulacji, w szczególności art. 210 ww. ustawy (gdyż przepis art. 223 nadal zawiera odesłanie do ww. przepisu), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. 3. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały kończy się w terminie 90 dni (ust. 3). Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 3, biegnie od dnia uzupełnienia braków (ust. 4). Zgodnie z treścią przepisów przejściowych – art. 13 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się regulacje w nowym brzmieniu. Fakt ten jednak, w opinii Sądu, nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Organ popadł bowiem w zwłokę na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP. Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Termin na rozpoznanie sprawy skarżącego, w dacie złożenia wniosku wszczynającego postępowanie, wynosił 3 miesiące i upłynął przed dniem wejścia w życie przepisów nowelizujących, ustalających nowe, dłuższe terminy na rozpoznania sprawy. Dalsze zapisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego definiują pojęcie bezczynności, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powołane przepisy oraz wskazane regulacje szczególne (art. 210 ustawy o cudzoziemcach) jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu rozpoznania sprawy, jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowo wyznaczonym terminie, jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że ustawodawca na rozpoznanie sprawy skarżącego, w dacie składania wniosku, tj. 18 sierpnia 2021 r. zastrzegł trzymiesięczny termin, dostrzegając konieczność zgromadzenia odpowiedniej dokumentacji oraz jej oceny. Jednakże ramy czasowe procedowania przez organ zostały przekroczone, przy czym, co wymaga podkreślenia, po wystąpieniu do służb o niezbędne informacje w trybie art. 223 w zw. z art. 207 ustawy o cudzoziemcach, co miało miejsce w dniu 10 września 2021 r. organ milknie na 16 miesięcy. Odnotowania wymaga, że odpowiedź służb nastąpiła niezwłocznie (w dniu 20 września 2021 r.), a dalsze działania organu zostały sprowokowane złożeniem skargi. Ustawowy okres rozpoznania sprawy upłynął w grudniu 2021 r. (wliczając w to czas na pozyskanie informacji od służb), a zatem jeszcze przed wejściem w życie przepisów nowelizujących. Tym samym organ przekroczył ramy czasowe wyznaczone na rozpoznanie sprawy skarżącego i to w sposób rażący, gdyż na moment wniesienia skargi i upływu 17 miesięcy procedowania postępowanie nadal nie zostało zakończone. Jakkolwiek organ skorzystał z przepisu art. 36 k.p.a., jednakże w tym przypadku normę tą zastosowano instrumentalnie, gdyż już po wpływie wniosku strony organ wyznacza termin rozpoznania sprawy z naruszeniem przepisów odnoszących się do terminów postępowania i to w sposób rażący. Jak wynika z akt organ na załatwienie sprawy strony zastrzegł dziesięć miesięcy, przy czym w tym okresie poza wystąpieniem do służb nie podjął żadnych działań zmierzających do rozpoznania sprawy. Przeprowadzona analiza sprawy dowodzi, że organ popadł w bezczynność. Orzeczenie w tym zakresie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący i niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie sposób procedowania, gdyż przez okres 17 miesięcy nie wezwano strony do przedstawienia jakichkolwiek dokumentów w sprawie, która poza żądaniem od strony przedłożenia istotnych dowodów nie wymaga żmudnego powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków, oceny tych dowodów. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z żądaniem strony, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy, co wzięto pod uwagę. Stwierdzona bezczynność musi być oceniona jako rażąca. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt I sentencji wyroku. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jedocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 1.000 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Jednocześnie w pkt II sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2.