I OSK 2175/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 329/20 w sprawie ze skargi K.B. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 marca 2020 r. nr WIN-III.7581.4.2020.MJ w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 329/20 oddalił skargę K.B. (dalej: skarżący) na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej: organ) z 4 marca 2020 r., nr WIN-III.7581.4.2020.MJ, którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty Olsztyńskiego z 23 stycznia 2020 r., znak GN-III.6821.46.2019 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej uprzednio w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [..] i [..] w obrębie L., gmina J., posiadające księgę wieczystą nr [..]. Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2018 r., poz.2096 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że o zwrot przedmiotowej nieruchomości skarżący wystąpił po raz pierwszy wnioskiem z 6 kwietnia 2012 r. Postępowanie zostało ówcześnie umorzone decyzją Starosty Nidzickiego z 5 września 2012 r., ze wskazaniem na zaistnienie przesłanki określonej w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity na dzień wydania decyzji Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.). Jak bowiem ustalono, umową z 24 lipca 1996 r., akt notarialny Rep. A Nr [..] Skarb Państwa wniósł nieruchomość aportem do spółki P. sp. z o. o. w O. Następnie zaś Spółka ta aktami notarialnymi z 20 grudnia 1996 r., 15 maja 1997 r. i 3 listopada 1997 r. sprzedała działki na rzecz W. S.A. w O., a prawo własności tej spółki było na dzień 31 grudnia 1997 r. ujawnione w księdze wieczystej. Rozstrzygnięcie Starosty zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 21 listopada 2012 r. Z ponownym wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości skarżący wystąpił 19 listopada 2019 r. Postanowieniem z 23 stycznia 2020 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniem. Sąd I instancji stwierdził, że organy zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego, albowiem nie jest to nowa sprawa administracyjna, wymagająca wydania nowego rozstrzygnięcia. Treść żądania zawarta we wniosku z 19 listopada 2019 r. jest tożsama z wnioskiem z 5 września 2012 r., rozstrzygniętego prawomocną decyzją. Przepis art. 229 u.g.n. stanowi, że roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że na dzień 31 grudnia 1997 r., a więc przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n., jako właściciel przedmiotowych działek było ujawnione w księdze wieczystej W. S.A. w O., które nabyło te nieruchomości w drodze umowy sprzedaży. Skoro roszczenie o zwrot nie przysługuje, o czym rozstrzygnięto decyzją ostateczną, to wszczęcie kolejnego postępowania, tożsamego ze sprawą rozpoznaną, nie jest dopuszczalne. Sąd I instancji stwierdził równocześnie, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. a/ art. 3 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801, dalej ustawa zmieniająca u.g.n.) przez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające ponowne złożenie wniosku i uznanie, że decyzja Starosty Nidzickiego jest decyzją ostateczną, podczas gdy przywołany przepis daje możliwość ponownego złożenia wniosku, gdy żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tak jak w niniejszej sprawie, nie zostało uwzględnione, b/ art. 229 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż nie zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie, a mianowicie nieruchomość ta ani nie została sprzedana, ani oddana w użytkowanie wieczyste osoby trzeciej; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegające na niestwierdzeniu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące oddaleniem skargi przez Sąd, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na uchybienia, których dopuścił się organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie nie doszło do sprzedaży ani ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości, a jedynie do wniesienia aportem udziałów do spółki, co wynika wprost z załączonego do skargi kasacyjnej aktu notarialnego. Możliwość ponownego złożenia wniosku po nieuwzględnieniu żądania wynika zaś wprost z art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n. Do skargi kasacyjnej załączono niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię aktu notarialnego z dnia 24 lipca 1996 r., Rep. [..] (k. 65-71 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Podstawą prawną wydanych postanowień był przepis art. 61a k.p.a., zgodnie którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec zastosowania tego przepisu w skardze kasacyjnej nie postawiono żadnego zarzutu. Natomiast zarzuty postawione w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść skutku i nie uzasadniają uchylenia wyroku. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n. Po pierwsze, zarzut nie został poprawnie postawiony, albowiem nie określono formy naruszenia, czy zarzucany jest błąd wykładni, czy też niewłaściwe zastosowanie. Zarzutem tak postawionym nie można też zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Nie jest przy tym prawdziwa teza, że decyzja Starosty Nidzickiego nie jest decyzją ostateczną. Istotnie, jest to decyzja organu I instancji, ale została utrzymana w mocy decyzją ostateczną organu odwoławczego, zaś Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że decyzja organu odwoławczego z 21 listopada 2012 r. była przedmiotem kontroli sądowej, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1047/13 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olszynie, oddalającego skargę. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążący, w tym także wiążące jest zawarte w uzasadnieniu tego wyroku stanowisko w kwestii prawidłowości umorzenia postępowania o zwrot z uwagi na ziszczenie się hipotezy normy określonej w art. 229 u.g.n. Natomiast stanowisko Sądu I instancji co do wykładni art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n. i zakresu jego stosowania jest prawidłowe. Skarżący pomija w swojej argumentacji istotną treść tego przepisu, którego wprowadzenie było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., SK 26/14. W wyroku tym TK orzekł, że nie można uzależniać zwrotu nieruchomości od zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, w sytuacji gdy wniosek składał tylko jeden z nich. W związku z powyższym, przyznano każdemu poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy prawo żądania zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jego części. Regulacją o charakterze przejściowym jest unormowanie zawarte w art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n., zgodnie z którym, w przypadku gdy w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej u.g.n., ze względu na brak zgody wszystkich uprawnionych, żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie zostało zgłoszone w terminie, o którym mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n. albo nie zostało uwzględnione, poprzedni właściciel albo jego spadkobierca może złożyć żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Warunkiem ponowienia żądania zwrotu nieruchomości jest zatem, aby uprzednio wyrażona odmowa została udzielona ze względu na brak zgody wszystkich uprawnionych. Okoliczność taka niewątpliwie nie miała miejsca w sprawie, skarżącemu nie odmówiono zwrotu nieruchomości ze względu na brak zgody wszystkich uprawnionych, nie wskazuje on także, aby ponowny wniosek został złożony ze względu na uprzedni brak zgody innych uprawnionych. B.B. zmarła 12 kwietnia 2008 r., a więc jedynym uprawnionym do zgłoszenia żądania zwrotu nieruchomości w 2012 r. pozostawał skarżący. Skoro przepis art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n. nie miał zastosowania w okolicznościach sprawy, to zarzut jego naruszenia nie jest skuteczny, przepis ten nie tworzy dla skarżącego podstawy do zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie uzasadnia uchylenia wyroku także zarzut naruszenia art. 229 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie. To, czy w przypadku nieruchomości objętej żądaniem zwrotu zaistniała przeszkoda z art. 229 u.g.n. rozstrzygnięte zostało w poprzednim postępowaniu, prawomocnie zakończonym. Ocena prawna wyrażona w wyroku I OSK 1047/13 wiąże co do tego, czy skarżącemu przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skoro prawomocnie stwierdzone zostało, że roszczenie to, ze względu na art. 229 u.g.n. nie przysługuje, to żądanie zwrotu takiej nieruchomości nie powoduje wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 i 3 k.p.a.), a jeśli organ - mimo tej przeszkody - wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Skarżący pomija przy tym okoliczności dla siebie niewygodne, przez co wypacza obraz sprawy przedstawiany w skardze kasacyjnej. Tymczasem ustalono, i ustalenia te Sąd I instancji zaakceptował, że nieruchomość nie tylko została wniesiona aportem do spółki, co akcentuje się w skardze kasacyjnej, ale co istotne, zostały one następnie sprzedane na rzecz W. S.A. w O., a prawo własności tej spółki było na dzień 31 grudnia 1997 r. ujawnione w księdze wieczystej. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Jest to przepis, który określa, jakie rozstrzygnięcie powinien podjąć sąd, gdy stwierdzi określone wady kontrolowanego aktu. Sąd I instancji nie przyjął, że w sprawie zachodzi jakakolwiek przesłanka nieważności. Także w skardze kasacyjnej nie wskazano na żadną podstawę nieważności wydanych postanowień o odmowie wszczęcia postępowania. Należy zaznaczyć, że instytucja nieważności ma zastosowanie w oparciu o kwalifikowane i enumeratywnie wyliczone przesłanki. Skoro nie wykazano w skardze kasacyjnej, że zachodzi którakolwiek z nich, to nie można przyjąć, że Sąd I instancji miał podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.