II SA/Ke 618/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Pińczów na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24 sierpnia 2023 r. znak: SKO.GN/70/5518/138/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 24 sierpnia 2023 r. znak: SKO.GN/70/5518/138/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu sprawy wszczętej na wniosek L. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Pińczów z 16 marca 2023 r. znak: RM.6830.4.2021.VI w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], wykonanym przez geodetę uprawnionego, stwierdziło nieważność ww. decyzji z 16 marca 2023 r. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina Pińczów, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Pińczów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny powinien zbadać w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, tzn. czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z tym ostatnim przepisem sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi może mieć miejsce z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi (skargi) przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być bowiem prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA z 8 marca 2005 r. o sygn. akt OSK 1229/04). Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Skuteczne złożenie skargi uzależnione jest zatem istnienia interesu prawnego. W związku z tym skargę co do zasady może wnieść podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się, że organ, który w I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. W jednym postępowaniu nie może mieć bowiem miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania, gdyż niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści (por. wyrok NSA z 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 824/05, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 102; T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 273; wyrok NSA z 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; postanowienie NSA z 2 marca 2005 r., sygn. akt II GSK 387/05, wyrok NSA z 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, postanowienie NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. I OZ 1085/11). W tym miejscu należy również przytoczyć uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. o sygn. akt I OPS 2/15 (dostępną j.w.), w której potwierdzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W orzeczeniu tym wskazano także, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie, w jakim pełni on funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Jakkolwiek przywołana uchwała o sygn. akt I OPS 2/15 stanowi rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego, przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, to analiza orzecznictwa dowodzi, że po jej podjęciu judykatura konsekwentnie stoi na stanowisku, że tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji, będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną postępowania. W równym stopniu dotyczy to przy tym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w I instancji w postępowaniu zwykłym przez organ gminy, co znajduje potwierdzenie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych po podjęciu powyższej uchwały (por. wyroki NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2440/20, z 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 283/20, z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2664/17, z 23 października 2018r., sygn. akt I OSK 2277/16, postanowienie NSA z 24 maja 2023 r., sygn. II OSK 711/23). W rezultacie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 maja 2023 r. o sygn. akt II OSK 711/23, "w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję, jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych. W systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego. Załatwiający w drodze decyzji sprawę indywidualną organ administracji publicznej pierwszej instancji nie działa bowiem w tym przypadku jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje władczego rozstrzygania spraw administracyjnych." W niniejszej sprawie skargę wniosła Gmina Pińczów, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Pińczów – który jako organ I instancji wydał decyzję w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w odniesieniu do której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zaskarżoną obecnie decyzją rozstrzygnęło o stwierdzeniu nieważności. Gmina Pińczów nie jest zatem stroną postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż występowała uprzednio przez reprezentujący ją organ administracji publicznej w stosunkach publicznoprawnych na mocy przyznanych ustawowo kompetencji. Wniesioną skarga należało zatem uznać za niedopuszczalną. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.