II SA/Gd 7/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 20 października 2022 r., nr SO-IX.756.388.2022.DM w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 880 zł (osiemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarga M. M. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 20 października 2022 r., nr SO-IV.756.388.2022.DM wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 19 maja 2021 r. skarżący zgłosił Staroście Słupskiemu zamiar postawienia w dniu 11 czerwca 2021 r. na okres 180 dni na terenie działki nr [...] przy ul. N. [...] w R. namiotu handlowego o wymiarach 8 m x 15 m. Podczas przeprowadzonej przez Starostę Słupskiego w dniu 14 lutego 2022 r. kontroli na terenie przedmiotowej działki ustalono, że skarżący nie rozebrał wzniesionego namiotu we wskazanym w zgłoszeniu terminie, który upłynął w dniu 7 grudnia 2021 r. W dniu 1 marca 2022 r. Starosta wysłał do skarżącego pismo przypominające o obowiązku usunięcia postawionego obiektu tymczasowego. Z uwagi na bierność skarżącego, w dniu 7 kwietnia 2022 r. organ wystosował do skarżącego upomnienie, wzywając go jednocześnie do wykonania obowiązku rozbiórki. Pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r. skarżący poinformował Starostę, że Sąd Rejonowy w Słupsku IX Wydział Cywilny postanowieniem wydanym w sprawie o sygn. akt IX C 110/21 zakazał mu wstępu na nieruchomość, na której posadowiony jest namiot, a także zakazał przekazywania nieruchomości osobom trzecim w celu dokonania zmian. Przy piśmie z dnia 12 maja 2022 r. skarżący nadesłał do akt kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Słupsku Wydział IX Cywilny z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt IX C 110/21, mocą którego udzielono powódce zabezpieczenie dochodzonego pozwem roszczenia poprzez ustanowienie na czas trwania postępowania: zakazu wstępu skarżącego na działkę nr [...] (punkt 1), zakazu umieszczenia przez skarżącego na tej działce jakichkolwiek ruchomości oraz obiektów budowlanych trwale lub nietrwale związanych z gruntem (punkt 2), zakazu zmiany przez skarżącego sposobu zagospodarowania nieruchomości (punkt 3) i zakazu oddawania przez skarżącego tej nieruchomości osobom trzecim do używania w celu prowadzenia prac określonych w punkcie 1,2, i 3 (punkt 4). W dniu 27 lipca 2022 r. organ wystawił tytuł wykonawczy dotyczący obowiązku rozbiórki obiektu tymczasowego – namiotu gastronomicznego o wymiarach 8 m x 15 m znajdującego się na działce nr [...] w R. Tytuł wykonawczy skarżący otrzymał w dniu 16 sierpnia 2022 r. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2022 r., nr AB.6743.551.2021.IX, wydanym na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 oraz z art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.), Starosta Słupski nałożył na skarżącego grzywnę w kwocie 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i wezwał skarżącego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do dnia 30 września 2022 r., wskazując, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie orzeczone zostanie wykonanie zastępcze. Uzasadniając wydane postanowienie, Starosta wskazał, że w przedmiotowej sprawie celowe było skorzystanie w pierwszej kolejności ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, której wysokość ustalona została zgodnie z treścią art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Starosta podkreślił przy tym, że grzywna nie jest karą ale środkiem przymusu i jej nałożenie na skarżącego jest zasadne, gdyż uchyla się on od obowiązku dokonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji gastronomicznej – namiotu o konstrukcji stalowej posadowionego na działce nr [...] w R., który służy działalności gospodarczej w celach zarobkowych w miejscowości nadmorskiej. We wniesionym na powyższe postanowienie zażaleniu skarżący wskazał, że organ I instancji nie uwzględnił, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 2 czerwca 2021 r. ma on zakaz wstępu na działkę nr [...] w R. a także zakaz zmiany jej zagospodarowania, co w jego ocenie, wyklucza możliwość rozbiórki. Skarżący wskazał również, że nie został mu doręczony tytuł wykonawczy. Nadto, w piśmie z dnia 4 października 2022 r., stanowiącym uzupełnienie zażalenia, skarżący poinformował, że nie jest już właścicielem działki nr [...] położonej w R. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 20 października 2022 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Słupskiego z dnia 27 lipca 2022 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że organ egzekucyjny zastosował wobec skarżącego najmniej dolegliwy środek egzekucyjny w wysokości zgodnej z art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wystarczająco uzasadniając wysokość zastosowanej grzywny. Wojewoda podkreślił przy tym, że zarzuty podniesione przez skarżącego nie mogą odnieść skutku albowiem w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia możliwe jest jedynie zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W drodze takiego zażalenia nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Kwestie te mogą być podniesione w odrębnym postępowaniu w formie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, o których stanowi art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto, Wojewoda zauważył, że z akt sprawy wynika, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzone jest przedmiotowe postępowanie został doręczony skarżącemu wraz z postanowieniem organu I instancji w dniu 16 sierpnia 2022 r. We wniesionej do Sądu skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 189e k.p.a. i art. 126 k.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia Starosty Słupskiego z dnia 27 lipca 2022 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku dotyczącego rozbiórki, podczas gdy niewykonanie tego obowiązku wynikało z siły wyższej, co jako naruszenie literalnej treści art. 189e k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa; - art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 i art. 126 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, które w chwili jego wydania było niewykonalne ze względu na wydane wcześniej przez sąd postanowienie o zabezpieczeniu powództwa, co może mieć charakter trwały w sytuacji niekorzystnego dla skarżącego wyroku sądowego; - art. 120 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak ustalenia 1/5 ceny powierzchni użytkowej ustalonej przez Prezesa GUS, co uniemożliwiło prawidłowe określenie kwoty administracyjnej; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w którego uzasadnieniu stwierdzono, że zostało ono wydane na podstawie oględzin nieruchomości położonej w R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], podczas, gdy skarżący nie jest i nigdy nie był właścicielem nieruchomości, której oględzin dokonano ale był właścicielem działki nr [...], której własność również zbył; - art. 189d k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez brak wzięcia określonych w tym przepisie dyrektyw wymiaru kary oraz wzięcie innych, dowolnych, pozaustawowych dyrektyw zarówno przez organ I instancji, jak i drugiej instancji, co doprowadziło do orzeczenia kary rażąco wygórowanej; - art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 244 kk, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia zobowiązującego do rozbiórki budynku oraz określającego termin dokonania tej czynności w sytuacji, gdy jej wykonanie byłoby naruszeniem postanowienia o zabezpieczeniu wydanego przez Sąd Rejonowy w Słupsku i jako takie stanowiłoby czyn zagrożony karą. Mając to na uwadze, skarżący wniósł o stwierdzenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a., nieważności zaskarżonego postanowienia Wojewody Pomorskiego, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ utrzymano nim w mocy postanowienie Starosty Słupskiego obarczone wadą nieważności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 20 października 2022 r. nie jest zgodne z prawem. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Starosta Słupski zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne. Skarżący w dniu 19 maja 2021 r. zgłosił Staroście Słupskiemu zamiar postawienia w dniu 11 czerwca 2021 r. na okres 180 dni na terenie działki nr [...] przy ul. N. [...] w R. namiotu handlowego o wymiarach 8 m x 15 m a Starosta nie wniósł sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia. Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w tym czasie art. 29 ust. 1 pkt 7 zgłoszenia wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przedmiotowy namiot, pomimo upływu 180 dni od dnia jego postanowienia namiot, jak wynika z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego, nadal znajdował się na terenie przedmiotowej działki. Z kolei, choć przepisy Prawa budowlanego wprost nie stanowią o tym, że obowiązkiem inwestora jest rozbiórka wybudowanego przez niego obiektu tymczasowego w terminie wskazanym w zgłoszeniu, nie dłuższym niż 180 dni, niemniej jednak odmienna wykładnia nie pozwalałaby odnosić go do tymczasowego obiektu budowlanego (por. postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OW 73/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Tym samym, tymczasowość obiektu budowlanego nierozerwalnie łączy się z obowiązkiem jego rozbiórki przez inwestora po upływie określonego terminu. Wykonanie zaś tego obowiązku w razie uchylania się przez podmiot zobowiązany zostało przez ustawodawcę zabezpieczone egzekucją administracyjną. Przy czym, obowiązek rozebrania lub przeniesienia w inne miejsce obiektu budowlanego, którego dotyczyło zgłoszenie, po upływie terminu 180 dni od jego wybudowania, w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest obowiązkiem wynikającym wprost z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, którego wykonanie nie wymaga wydania decyzji oraz którego wierzycielem jest organ administracji architektoniczno – budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1852/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, na podstawie zebranego w toku postępowania egzekucyjnego materiału dowodowego nie sposób stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, czy postępowanie to prawidłowo prowadzone było w stosunku do skarżącego a w konsekwencji, czy zasadnie podmiotem, na który nałożono grzywnę w celu przymuszenia uczyniono skarżącego. Niewątpliwie bowiem, postępowanie egzekucyjne powinno być prowadzone w stosunku do podmiotu zobowiązanego. Zgodnie zaś z treścią art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Tym samym, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, co do zasady, w sytuacji takiej jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, postępowanie egzekucyjne powinno być prowadzone w stosunku do osoby zgłaszającego inwestora. Organ I instancji, jak i Wojewoda Pomorski, postępowanie egzekucyjne w sprawie namiotu postawionego na działce nr [...] w R. prowadziły w stosunku do skarżącego. Tymczasem, skarżący w piśmie z dnia 4 października 2021 r. poinformował Wojewodę, że nie jest już właścicielem przedmiotowej działki. Co więcej, już w toku postępowania przed organem I instancji powoływał się na postanowienie Sądu Rejonowego w Słupsku Wydział IX Cywilny z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt IX C 110/21, mocą którego ustanowiono: zakaz wstępu skarżącego na działkę nr [...] (punkt 1), zakaz umieszczenia przez skarżącego na tej działce jakichkolwiek ruchomości oraz obiektów budowlanych trwale lub nietrwale związanych z gruntem (punkt 2), zakaz zmiany przez skarżącego sposobu zagospodarowania nieruchomości (punkt 3) i zakaz oddawania przez skarżącego tej nieruchomości osobom trzecim do używania w celu prowadzenia prac określonych w punkcie 1,2, i 3 (punkt 4). Wojewoda do okoliczności tych w ogóle się nie odniósł, a w szczególności nie ustalił, czy skarżący może wykonać ciążący na nim obowiązek rozbiórki. Zgodnie przy tym z treścią art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Okoliczność tę, organy prowadzące postępowanie egzekucyjne powinny zaś badać z urzędu na każdym etapie tego postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Nadto, zgodnie z treścią art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części m.in. w przypadku: 1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego; 2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Przy tym, choć błąd co do zobowiązanego w tytule wykonawczym został wskazany w art. 33 § 2 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako podstawa zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, to jeżeli zobowiązany nie wniósł zarzutu na tej podstawie, to wystąpienie tej okoliczności obliguje wierzyciela do wystąpienia z urzędu do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 a jeżeli zobowiązany i wierzyciel nie złożą stosownego wniosku, ale organ egzekucyjny we własnym zakresie stwierdzi tę okoliczność, to winien z urzędu umorzyć postępowanie egzekucyjne. Nadto, decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych również wówczas, gdy nakłada na stronę obowiązek, który jest zgodny z prawem, ale którego strona nie może wykonać z powodu przeszkód prawnych, np. strona zostaje zobligowana do podjęcia działań w stosunku do rzeczy, której nie jest właścicielem i których nie może dokonać bez zgody właściciela. O niewykonalności obowiązku można mówić także wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego (zob. D.R. Kijowski (red.), E. Cisowska-Sakrajda, M Faryna, W. Grześkiewicz, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz-Wanczewska, P. Starzyński, R. Suwaj, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. Lex/el. 2010, komentarz do art. 59, pkt 3.6.3.). Na tym tle, w orzecznictwie ustalono, że unormowanie art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wyłącza obowiązku badania dopuszczalności egzekucji już po jej wszczęciu. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić zarówno wtedy, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, jak też wówczas, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania, przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1419/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawy do umorzenia postępowania powinny być zatem badane na każdym etapie sprawy, w szczególności przed zastosowaniem środków egzekucyjnych. Tym samym, organy egzekucyjne, mimo ciążącego na nich obowiązku, nie ustaliły w niniejszej sprawie, czy postępowanie egzekucyjne może być prowadzone w stosunku do skarżącego, który w toku postępowania powoływał się na postanowienie Sądu Rejonowego w Słupsku Wydział IX Cywilny z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt IX C 110/21 a nadto zgłosił w toku postępowania zażaleniowego, że nie jest już właścicielem działki nr [...] w R. Organy obu instancji powinny były rozważyć wpływ podniesionych przez skarżącego okoliczności na toczące się postepowanie, w tym czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, najpóźniej przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. O ile takich przeszkód było brak stosowne rozważania w konkretnym, specyficznym stanie faktycznym sprawy winno odzwierciedlać postanowienie o nałożeniu grzywny. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że postepowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 a także art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych przyczyn, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaskarżone postanowienie uchylił, uznając, że dostrzeżone nieprawidłowości mogą być naprawione na etapie postępowania odwoławczego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.