II SAB/Wr 61/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Y.K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wygenerowania i wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 zł (słownie: siedemset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skargą z 11 I 2023 r. Y. K. (obywatel U.) zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie wygenerowania i wydania karty pobytu. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, decyzją z dnia 6 IV 2022 r. organ udzielił stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 6 IV 2024 r. Pismem z 29 IV 2022 r. strona skarżąca wniosła o wydanie karty pobytu załączając dowód wniesienia należnej opłaty. Następnie, pismem z dnia 6 IV 2022 r. (nadanym w dniu 8 IX 2022 r.), strona wniosła ponaglenie. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie do 14 dni, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, zasądzenia kosztów postępowania i rozpatrzenia skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Podkreślił, że konsekwencja powyższego było m.in. zaginięcie akt strony skarżącej, które uniemożliwiało wcześniejsze wygenerowanie karty. Organ oświadczył też, że karta strony skarżącej została zlecona do personalizacji w dniu 15 II 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem orzeczenia lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w niewydaniu karty pobytu. Jest to bowiem czynność z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej jako "ppsa", a więc czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA: z dnia 5 VII 2022 r., II OSK 420/22; z dnia 15 XII 2022 r., II OSK 933/22 - CBOSA). "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Wydanie cudzoziemcowi karty pobytu jest następstwem wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy. Obowiązek wyrobienia i wydania cudzoziemcowi karty pobytu wynika wprost z art. 226 oraz art. 229 ustawy z 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.). Ustawa o cudzoziemcach nie normuje jednak terminu wydania karty pobytu. W ocenie Sądu taki stan rzeczy oznacza, że we wskazanym zakresie należy posiłkować się zasadą prostoty i szybkości postępowania określoną w art. 12 kpa. Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień. Sprawa wydania karty pobytu, której dotyczy skarga, należy do takiej właśnie kategorii spraw. W powyższych okolicznościach stwierdzić należy, że kontrolowanej sprawie wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Od momentu złożenia przez stronę skarżącą wniosku o wydanie karty pobytu (29 IV 2022 r.) do chwili złożenia skargi (11 I 2023 r.) upłynęło ponad 8 miesięcy. Nie sposób uznać, że taki czas jest organowi "niezbędny" do zlecenia personalizacji karty pobytu. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do dokonania w określonym terminie czynności (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro w dniu 15 II 2023 r. zlecono personalizację karty, jak to wynika z odpowiedzi na skargę. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wykonania czynności byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do dokonania czynności lub wydania aktu (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania. Wyrobienie karty pobytu jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga żadnego prowadzenia postępowania w sprawie. Stwierdzona bezczynność nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. Powołana w odpowiedzi na skargę okoliczność zaginięcia akt wskazuje jedynie na niedostatki organizacyjne organu, co poczytywać należy jako okoliczność przez organ zawinioną. Z akt administracyjnych wynika, że po przeprowadzeniu postępowania sądowoadministracyjnego akta wpłynęły do organu w dniu 1 XII 2022 r., tak więc od tego dnia wyłącznym dysponentem akt był organ. Także znana Sądowi z urzędu znaczna ilość wniosków o wydanie zezwoleń pobytowych, która corocznie wpływa do organu, nie może stanowić usprawiedliwienia, zważywszy że kontrolowana sprawa nie dotyczy wydania zezwolenia na pobyt, ale wykonania prostej czynności materialno-technicznej już po wydaniu stosownego zezwolenia. Należy zaznaczyć, że w sprawie wydawane były już wcześniej wyroki stwierdzające bezczynność w zakresie wydania zezwolenia na pobyt czasowy jak i w przedmiocie niewykonania wyroku. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Statyczny charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości, jak i czas oczekiwania na działania organu dają podstawy do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 700 zł. Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 ppsa uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, tj. czasu opieszałości, postawy organu oraz poprzednich wyroków wydanych w sprawie. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwą organizację. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.