I OSK 1651/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 986/21 w sprawie ze skargi L.B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 8 marca 2021 r. nr DLI-VI.7615.581.2020.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 986/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 8 marca 2021 r. nr DLI-VI.7615.581.2020.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 listopada 2020 r. nr GN-II.7570.25.84.2019.JC/DT; 2. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] kwotę 4490 (cztery tysiące czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii po rozpatrzeniu odwołań [...] i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z 10 listopada 2020 r. (który zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S19 Lublin - Rzeszów, odc. Węzeł "[...]" obecnie "[...] (bez węzła) – [...] (węzeł "[...] " obecnie "[...] " bez węzła) początek obwodnicy - od km 31+848,78 do km 32+000,00 oraz odcinek obwodnica miasta [...] (węzeł "[...] ", obecnie "[...] " - węzeł "[...] ", obecnie "[...] ", z węzłem) od km 32+000,00 do km 41+934,40. Objęta nią została m.in. niezabudowana nieruchomość położona w obrębie 0009 [...], gm. [...], stanowiąca działkę nr [...] o pow. 1883 m2, będąca własnością [...], która z mocy z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363, dalej ustawa, specustawa drogowa) z dniem w którym powyższa decyzja stała się ostateczna (w tym przypadku 14 listopada 2019 r.) przeszła na własność Skarbu Państwa, wobec czego orzekł o ustaleniu na rzecz [...] odszkodowania w kwocie 27.693,00 złote za odjęte prawo własności i orzekł o ustaleniu na rzecz [...] odszkodowania w kwocie 27.693,00 złotych, którą podwyższył o 5% wartości nieruchomości (tj. 1384,65 złotych), z tytułu jej niezwłocznego wydania, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Tak ustaloną łączną kwotę odszkodowania w wymiarze 29.077,65 złotych przyznał ww. i zobowiązał do jej wypłaty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji. Uzasadniając uchylenie decyzji Wojewody i wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego Minister wskazywał na błędną odmowę podwyższenia odszkodowania, mimo wydania nieruchomości inwestorowi w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej przez dotychczasowego właściciela. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, oczywistym jest, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji wedle planu na cele rolne), to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W konsekwencji nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania przywoływany w operacie, jak i w zaskarżonej decyzji § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Powyższe dyskwalifikuje zatem jako miarodajny dowód w sprawie wycenę działki nr [...] opartą na ww. regulacji, a także wprost zastosowanej zasadzie korzyści przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n. Z tych wszystkich względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania nie było dopuszczalne. To zaś powoduje, że podjęta w tej materii ostateczna decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, jak też oparta na tożsamym dowodzie decyzja Wojewody Lubelskiego, oceniane być muszą nie tylko jak zapadłe z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, ale również prawa materialnego, co skutkuje ich uchyleniem. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Ministra Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm., dalej: ugn), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zasada korzyści ma zastosowanie w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, a nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, a więc według zasad określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), - § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 ugn, w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ dokonał oceny operatu szacunkowego bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Motywy skargi kasacyjnej sprowadzają się do zastosowania nieprawidłowych kryteriów wyceny spornej w niniejszej sprawie nieruchomości zajętej pod drogę. Na początek wskazać zatem należy, że w myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej (materialnoprawna podstawa kontrolowanej w sprawie decyzji) wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Art. 12 ust. 5 specustawy odsyła zaś do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której stosownie do art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm., dalej: ugn), jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zgodnie zaś z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, stosownie zaś do § 36 ust. 4 tego rozporządzenia - w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W analizowanej sprawie na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, sporna nieruchomość była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Kraśnik Nr XII/48/2003/286/2002 z dnia 27 maja 2002 r. pod uprawy rolne (symbol RP). Mając jednak na względzie, że grunty o takim przeznaczeniu uzyskują niższą wartość niż nabywane pod drogi, rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy dokonał wyceny w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi (skoro nieruchomość ma być wywłaszczona i zajęta pod drogę), powołując się na tzw. zasadę korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. W świetle dokumentów zgormadzonych w aktach, a także przyjętego przez Sąd jako dowód uzupełniający w sprawie zaświadczenia Wójta Gminy Kraśnik z dnia 6 kwietnia 2021 r., budzi to jednak uzasadnione wątpliwości. W zaświadczeniu tym mowa jest bowiem o położeniu działki na terenach przeznaczonych "pod drogę krajową nr [...]", a więc o przeznaczeniu tożsamym z tym jaki nadała nieruchomości decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 7 października 2019 r., tak definiując przeznaczenie Wójt Gminy odwoływał się jednak do ustaleń tego samego planu zagospodarowania przestrzennego, który przywoływał rzeczoznawca majątkowy, a w ślad za nim organy. Jeszcze inaczej owo przeznaczenie - również w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kraśnik Nr XII/48/2003/286/2002 – opisał inny rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym na wniosek strony operacie szacunkowym z dnia 23 lutego 2021 r., wskazując, że działka nr [...] położona jest "na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem RP - uprawy polowe oraz przeznaczona jest pod drogę". A zatem, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że nie ustalono ponad wszelką wątpliwość przeznaczenia nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową. Słusznie zatem Sąd I instancji orzekł, że skoro przeznaczenie przejętej nieruchomości z dnia wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej jest jednym z tych elementów, które muszą być brane pod uwagę w procesie jej wyceny, to niepoczynienie w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, bądź poczynienie ich w sposób budzący wątpliwości – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – powoduje, że oparta na takich założeniach wycena nieruchomość, bez usunięcia wspomnianych wątpliwości, jako miarodajny dowód w sprawie przyjęta być nie może. Tym samym nie można się zgodzić z zarzutami naruszenia art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ani tym samym § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, które to organy nieprawidłowo zastosowały. W świetle powyższej analizy odmówić słuszności należy także zarzutowi naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ dokonał oceny operatu szacunkowego bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązkiem organu było bowiem ustalenie kluczowych dla jej załatwienia na gruncie norm prawa materialnego elementów stanu faktycznego i prawnego, zgodnie z obiektywnie istniejącą rzeczywistością. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji jest to warunek konieczny do prawidłowego jej rozstrzygnięcia i wynika z ustanowionej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Temu zaś służy przewidziany art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego. W związku z zaistnieniem dużych rozbieżności pomiędzy zakwalifikowaniem nieruchomości przeznaczonej na wywłaszczenie raz jako teren pod uprawy rolne, innym razem jako teren "pod drogę krajową nr [...]", jeszcze innym razem w kolejnym operacie jako teren "uprawy polowe oraz przeznaczona jest pod drogę". Mamy zatem trzy rodzaje przeznaczenia terenu, wszystkie opinie/zaświadczenia i operaty powołują się na ustalenia tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kraśnik Nr XII/48/2003/286/2002. Z przytoczonych informacji i analizy prawnej wynika, że Sąd wojewódzki prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., tym samym zarzut ich naruszenia uznać należało za bezpodstawny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.