II OSK 681/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1355/21 w sprawie ze skargi K.G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2021 r. znak: DON.7101.124.2021.AGP w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 8 lutego 2021 r., nr 98/2021, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K.G. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1355/21 oddalił skargę K.G. (dalej zwany skarżącym) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 28 maja 2021 r., znak: DON.7101.124.2021.AGP w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego (postępowania odwoławczego) w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku frontowym, położonym przy [...] w Krakowie jest prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (dalej PINB) od 2006 r. Obiekt pn. "[...]" podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej pod postacią indywidualnego wpisu do rejestru zabytków (nr rej. zabytków A-142 z 24 listopada 1965 r.). W sprawie wydano szereg decyzji, ocenę prawną wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 110/14. Po wydaniu tego orzeczenia PINB postanowieniem z dnia 24 marca 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej Prawo budowlane), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie ponad poziom IV piętra zabytkowego budynku frontowego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w Krakowie, zrealizowanych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę z organu administracji architektoniczno – budowlanej, zobowiązano inwestorów do zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich oraz nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 października 2015 r. następujących dokumentów: 1) zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nadbudowy budynku frontowego ponad poziom IV piętra; 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) czterech egzemplarzy projektu budowlanego doprowadzającego przedmiotowy obiekt do zgodności z warunkami określonymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym postanowieniu pouczono inwestorów, że niespełnienie obowiązków w nim nałożonych obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po ustaleniu, że zobowiązani nie przedłożyli zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego polegającej na nadbudowie budynku ponad poziom IV piętra, pomimo przedłużenia terminu dostarczenia tego zaświadczenia, PINB decyzją z dnia 1 czerwca 2017 r. nr 759/2017, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawo budowlanego nakazał skarżącemu i J.M. rozbiórkę "(...) będącej w budowie VI kondygnacji użytkowej o powierzchni użytkowej ok. 120 m2 i kubaturze ok. 400 m3 stanowiącej nadbudowę budynku frontowego nieruchomości zlokalizowanej przy [...] w Krakowie, na dz. nr [...] obr. [...], realizowanej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i naruszającej ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)". Organ przyjął, że w poziomie VI kondygnacji nadziemnej wykonane zostały roboty budowlane, których zakres spowodował powstanie nowej części obiektu, o nowej kubaturze, która zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego, kwalifikuje się jako budowa (nadbudowa), a zatem podlega przepisom określonym w art. 48 Prawa budowlanego. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB), rozpoznając odwołanie skarżącego od tej decyzji, postanowieniem z dnia 8 lutego 2021 r. nr 98/2021, na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej K.p.a.): 1) zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze, 2) wezwał skarżącego oraz J.M. i J.M.2 do wystąpienia do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (dalej MWKZ) z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku w zakresie orzeczonej rozbiórki - w terminie 3 miesięcy względnie wskazania, że zwrócono się już do MWKZ z takim wnioskiem. MWINB podzielił przyjętą przez organ pierwszej instancji kwalifikację robót jako budowy części obiektu "o znamionach jego nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego", stwierdził, że a priori nie sposób wykluczyć, że przy dokonywaniu oceny prawnej zrealizowanych robót budowlanych w rachubę wchodzić będzie i może mieć zastosowanie tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej przewidzianej w art. 48 – 49 Prawa budowlanego. Oznacza to, że legalizacja spornej inwestycji może okazać się niemożliwa. Wobec ustalenia, że dotychczas MWKZ nie wydawał z urzędu jakichkolwiek decyzji, które miałyby za przedmiot analizowane w sprawie roboty budowlane, uwzględniając ocenę prawna zawartą w wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2014 r. należało zobowiązać współwłaścicieli budynku do wystąpienia do organu konserwatorskiego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku w zakresie orzeczonej rozbiórki i w tym celu zawiesić postępowanie odwoławcze. Zażalenie na postanowienie MWINB wniósł skarżący, a GINB powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 28 maja 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu GINB podał, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jako przyczynę zawieszenia postępowania MWINB wskazał na konieczność uzyskania decyzji MWKZ pozwalającej na wykonanie robót budowlanych (rozbiórkowych) przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, tj. budynku frontowym, położonym przy [...] w Krakowie w zakresie rozbiórki będącej w budowie VI kondygnacji użytkowej. GINB powołując się na art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej P.p.s.a.) podał, że jest związany wydanym w granicach sprawy (w toku postępowania legalizacyjnego) wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 110/14. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że "(...) w przypadku ustalenia przez właściwy organ braku możliwości uzdrowienia zrealizowanych robót budowlanych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, wydawana w efekcie tych ustaleń decyzja nakazująca rozbiórkę nadbudowy budynku przy [...] w Krakowie powinna być poprzedzona decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwalającego na ten zakres robót budowlanych". Ponadto GINB podał, że z pisma MWKZ z dnia 18 czerwca 2019 r. wynika, że przed Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków nie toczyło się i nie toczy się postępowanie w trybie art. 45 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1292; dalej ustawa o ochronie zabytków), które dotyczyłoby VI kondygnacji budynku objętego nakazem rozbiórki. GINB nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że już w postanowieniu o zawieszeniu postępowania przesądza się o ostatecznym wyniku sprawy. Osoby zainteresowane legalizacją budowy mają możliwość przedłożenia wszystkich wymaganych do legalizacji dokumentów także na etapie postępowania odwoławczego. Powyższe postanowienie GINB skarżący zaskarżył do sądu administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 oraz art. 78 K.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów. Ponadto zarzucił naruszenie art. 100 § 1 K.p.a., skoro przedstawił już organowi nadzoru budowlanego decyzje MWKZ oraz Ministra Kultury zawierające merytoryczne rozstrzygnięcie w postaci pozwoleń konserwatorskich w zakresie wykonanych robót budowalnych. W ocenie skarżącego wydane postanowienia naruszają również art. 153 P.p.s.a., skoro nie zostało wyjaśnione, jaki charakter mają zrealizowane roboty budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zasadnie organy administracyjne jako zasadniczą przyczynę zawieszenia postępowania wskazały konieczność uzyskania decyzji MWKZ pozwalającej na wykonanie robót budowlanych (rozbiórkowych) przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, tj. w budynku frontowym, w zakresie rozbiórki będącej w budowie VI kondygnacji użytkowej. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 110/14 przesądził o konieczności zwrócenia się do właściwego konserwatora zabytków o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku. Ewentualna decyzja nakazująca rozbiórkę nadbudowy przedmiotowego budynku powinna być poprzedzona decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwalającą na ten zakres robót budowlanych. Ponadto Sąd wskazał, że taki tryb postępowania w niniejszej sprawie został również wyraźnie wskazany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 96/17. W orzeczeniu tym NSA uznał, że z przepisu art. 39 Prawa budowlanego wynika, że to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 100 § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 tej ustawy, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W niniejszej sprawie organ konserwatorski stwierdził w piśmie z dnia 18 czerwca 2019 r., że przed Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków nie toczyło się i nie toczy postępowanie w trybie art. 45 ustawy o ochronie zabytków, które dotyczyłoby VI kondygnacji budynku objętego nakazem rozbiórki. Skoro organ konserwatorski nie wydał takiej decyzji zasadnie organy zawiesiły z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że organ odwoławczy już w postanowieniu o zawieszeniu postępowania przesądził o ostatecznym wyniku sprawy. Skoro skarżący nie byli zainteresowani legalizacją przedmiotowego obiektu i takiej woli nie wyrazili również w odwołaniu, organ wojewódzki niewadliwie przyjął, że postępowanie legalizacyjne mogło zakończyć się rozbiórką obiektu. Nie oznacza to jednak, że taki wynik jest z góry przesądzony, gdyż strony mają możliwość przedłożenia odpowiednich dokumentów również na etapie postępowania odwoławczego. Pozostałe zarzuty skargi wskazujące, że skarżący wystąpił już wcześniej do organu ochrony zabytków o uzyskanie takiego rozstrzygnięcia (wniosek z 17 września 2015 r.) a dodatkowo za takie rozstrzygnięcia mogły być uznane wydane i nadal obowiązujące decyzje MWKZ z 19 października 2005 r. oraz z 4 sierpnia 2006 r. i decyzja Ministra Kultury z 13 stycznia 2012 r. - Sąd uznał za niezasadne. W przedmiotowej sprawie organy rozpatrują bowiem konkretną sprawę administracyjną dotyczącą rozbiórki VI kondygnacji użytkowej stanowiącej nadbudowę budynku frontowego, realizowanej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i naruszającej ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszym postępowaniu zawieszono z urzędu konkretne postępowanie odwoławcze od decyzji PINB nakazującej rozbiórkę. W związku z tym bezzasadne są twierdzenia skarżącego, nie można bowiem odnosić różnych rozstrzygnięć zapadłych we wcześniejszej fazie postępowania do konkretnego rozstrzygnięcia wymaganego dla prawidłowego procedowania w sprawie, a wskazanego również w wyrokach sądów administracyjnych. Kierując się powyższymi względami Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 listopada 2021 r. wniósł skarżący, będący adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe sformułowane w pierwszej kolejności oraz zarzut materialnoprawny. Najpierw skarżący zarzucił naruszenie art. 153 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd pierwszej instancji do części ocen prawnych i wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 110/14, co skutkowało niezastosowaniem art. 145 § 1 ust. 1 (pkt 1) lit. c P.p.s.a. Następnie skarżący podniósł naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych w skardze. Kolejny zarzut odniesiono do art. 133 § 1 P.p.s.a. przez pominięcie w zaskarżonym wyroku szeregu okoliczności faktycznych i dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Skarżący zarzucił wreszcie naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo rażącego naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 100 § 1 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a., co miało wpływ na treść wydanego orzeczenia. Zarzut materialnoprawny dotyczy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że ma on zastosowanie do robót budowlanych wykonanych legalnie w 2006 r. i będących przedmiotem tego postępowania oraz art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten może być samodzielną podstawą wydania decyzji o rozbiórce w sprawie i w konsekwencji wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. W oparciu o wskazane podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów, a na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym poparł skargę kasacyjną oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie i dlatego podlega uwzględnieniu. W punkcie wyjścia należy stwierdzić, także w kontekście zgłoszonego zarzutu kasacyjnego odniesionego do art. 153 P.p.s.a. i art. 100 § 1 K.p.a., że kluczowe znaczenie dla wyniku kontroli instancyjnej ma właściwe odczytanie oceny prawnej i wypływających z niej wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 110/14. Orzeczenie to zostało wydane w granicach rozpoznawanej sprawy w postępowaniu wszczętym z urzędu w stosunku do robót budowlanych wykonanych w budynku podlegającym ścisłej ochronie konserwatorskiej pod postacią indywidualnego wpisu do rejestru zabytków. Ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu ma moc powszechnie wiążącą zarówno dla orzekających w sprawie sądów, jak i organów administracji oraz stron. Jak trafnie wskazuje wnoszący skargę kasacyjną w orzeczeniu tym sąd w sposób wyraźny stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu pierwszą i zasadniczą kwestią jest poczynienie stanowczych ustaleń dotyczących zakresu robót budowlanych wykonanych w górnej części budynku frontowego, przede wszystkim czy w wyniku robót doszło do utworzenia "VI kondygnacji budynku przy [...] w Krakowie", czy na tym poziomie "powstała zupełnie nowa kubatura". Drugim z kolei zagadnieniem wymagającym oceny jest korelacja tychże robót budowalnych z treścią obowiązku wykonania określonych robót nałożonego na inwestorów we wcześniej wydanej decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. W tej materii ogniskował się spór między stronami, a jednoznaczne wyjaśnienie i rozstrzygnięcie tak zarysowanego przedmiotu sporu, zdaniem sądu, ma istotne znaczenie dla kierunku dalszego postępowania i finalnie wyniku sprawy przy zastosowaniu właściwych przepisów. Wreszcie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r. wskazał, że w przypadku stwierdzenia "braku możliwości uzdrowienia zrealizowanych robót budowlanych" decyzja nakazująca rozbiórkę części budynku powinna być poprzedzona decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwalającą na taki zakres robót budowlanych (rozbiórkowych). To orzeczenie wpisywało się już wówczas w dominującą linię orzeczniczą, że organ nadzoru w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym w stosunku do robót przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków w ramach posiadanych kompetencji nie jest władny orzec o rozbiórce bez uprzedniego stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków, wyrażonego w drodze decyzji, którym organ nadzoru budowlanego jest związany (tak wcześniej NSA m.in. w wyrokach z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 153/09, LEX nr 597418 i 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11, LEX nr 1215853). Przemawia za tym zestawienie treści art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 45 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Jednakowoż możliwość wystąpienia do wojewódzkiego konserwatora zabytków (wezwania strony do wystąpienia z takim wnioskiem) uzależniona została od niebudzącego wątpliwości ustalenia, mającego oparcie w zebranym materiale dowodowym, że doszło do popełnienia tzw. samowoli budowlanej wymagającej przeciwdziałania ze strony organu powołanego do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie przez nakazanie rozbiórki wykonanych robót budowalnych. Zgodzić się trzeba z wnoszącym skargę kasacyjną, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego przywołane na wstępie dwa zagadnienia objęte oceną prawną sądu nie zostały w sposób jednoznaczny przesądzone. Przede wszystkim wytknąć przyjdzie PINB, że organ ten zdecydował się wydać w dniu 1 czerwca 2017 r. decyzję o rozbiórce bez uzyskania stanowiska organu konserwatorskiego. Było to już prostą konsekwencją wadliwego przyjęcia, że zakres nakazanych w tej decyzji robót obejmujących nowopowstałą kondygnację "nie ingeruje w żaden sposób w istniejącą zabytkową substancję tego budynku" (s. 14 decyzji), stąd - w ocenie organu - zbędna była zgoda organu konserwatorskiego na rozbiórkę. Tym niemniej nie sposób nie dostrzec, że PINB - uwzględniając wskazania sądu co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r. - przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w obszernej decyzji uzewnętrznił motywy, jakimi się kierował uznając, że po pierwsze zakres stwierdzonych robót nie odpowiada treści decyzji z dnia 16 stycznia 2006 r. nakazującej usunięcie nieprawidłowości w konstrukcji więźby dachowej i pokrycia dachu przez ich wzmocnienie wymianą elementów konstrukcyjnych więźby i pokrycia dachu i po drugie że doszło do zmiany wysokości budynku i kubatury, a zatem do nadbudowy budynku frontowego tworząc nową kondygnację użytkową bez pozwolenia na budowę i zgody organu konserwatorskiego. Wobec wniesienia odwołania od tej decyzji przez skarżącego, w którym podważono te ustalenia i wyprowadzone na ich podstawie wnioski, rzeczą MWINB przed wydaniem w postępowaniu odwoławczym postanowienia zawieszającego postępowanie było stanowczo przesądzić, czy stanowisko organu pierwszej instancji, w tym co do kwalifikacji robót budowlanych i w konsekwencji orzeczenia o rozbiórce jest trafne. To dopiero usprawiedliwiałoby zawieszenie postępowania odwoławczego celem uzyskania stanowiska (zgody) organu konserwatorskiego. Tymczasem MWINB jako organ odwoławczy nie zajął jednoznacznego stanowiska. Aczkolwiek w jednym fragmencie postanowienia podziela przyjęta kwalifikację zdziałanych robót jako "budowy części obiektu budowlanego o znamionach jego nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane", skoro doszło do zwiększenia kubatury budynku wykraczającej poza dotychczasową przestrzeń zajmowaną przez poddasze i wysokości budynku, w innym stwierdza jednak, że "a priori nie sposób wykluczyć, że przy dokonywaniu oceny prawnej zrealizowanych robót w rachubę wchodzić będzie i może mieć zastosowanie tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej przewidziany w art. 48 - 49 ustawy Prawo budowlane" (s. 3 i 4 postanowienia). Na te okoliczności nie zwrócił dostatecznej uwagi GINB rozpoznając zażalenie wniesione przez skarżącego podzielając nadto pogląd, że postanowienie o zawieszeniu postępowania nie przesądza o ostatecznym wyniku sprawy. Także Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie zaakceptował to stanowisko i przesłanki, którymi się kierowały organy administracji stwierdzając, że ostateczne orzeczenie o rozbiórce nie jest jeszcze przesądzone. Odnośnie tego zagadnienia zasadnie stwierdził autor skargi kasacyjnej, że dopiero w przypadku wykazania niemożności zalegalizowania robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenie organu konserwatorskiego na wykonanie robót obejmujących w zakresie orzeczonej rozbiórki mogłoby mieć uzasadnienie, w przeciwnym razie zawieszenie postępowania jawi się jako przedwczesne. Mogłoby się bowiem okazać, że wydanie pozwolenia konserwatorskiego na taki zakres robót jest bezprzedmiotowe. Niewyjaśnienie tej kluczowej kwestii czyni dodatkowo postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. za usprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji uznając zgodność z prawem kontrolowanych postanowień zaakcentował, że wydanie przez PINB decyzji o rozbiórce nastąpiło na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie) z uwagi na nieprzedłożenie przez skarżącego wszystkich żądanych dokumentów niezbędnych do legalizacji. Aczkolwiek kontrola sądowa w niniejszej sprawie obejmuje legalność postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki, tym niemniej należy stwierdzić, że orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 albo 2 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego następuje w przypadku niewadliwego ustalenia, że mamy do czynienia z budową lub wybudowaniem obiektu bez pozwolenia na budowę albo wymaganego zgłoszenia budowy lub wniesienia sprzeciwu. Ustalenie w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego, że roboty nie odpowiadają dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wyłącza stosowanie ust. 4. W takim przypadku nie ma rozstrzygającego znaczenia, że osoba zobowiązana do dostarczenia niezbędnej dokumentacji nie wykonała w całości postanowienia zobowiązującego wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Kwestia, czy roboty budowlane mają charakter budowy (nadbudowy) względnie przebudowy, remontu ma więc znaczenie dla kierunku prowadzenia postępowania i stosowania właściwych przepisów. Zgodnie z tym co dotychczas rozważono i uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., przed podjęciem postanowienia o zawieszeniu postępowania to istotne w rozpoznawanej sprawie zagadnienie winno być jednoznacznie rozstrzygnięte. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił nadto uwagi, że MWINB nie odniósł się w pełni do zarzutów skarżącego artykułowanych w odwołaniu od decyzji z dnia 1 czerwca 2017 r., a GINB - do zarzutów powtórzonych w zażaleniu od postanowienia zawieszającego postępowanie odwoławcze. Wskazywał w nich - pomijając zasadność tych twierdzeń na obecnym etapie postępowania - że roboty budowlane wykonane w górnej części budynku frontowego odpowiadają treści decyzji nakazowej z dnia 16 stycznia 2006 r., że nie powstała żadna nowa część budynku o kubaturze pozwalającej na zaliczenie jej do nowej kondygnacji, a na wykonane prace uzyskał pozwolenia konserwatorskie zawarte w decyzjach z dnia 19 października 2005 r. i 4 sierpnia 2006 r. Zebrany materiał dowodowy umożliwiał zaś weryfikację tych zarzutów chociażby w oparciu o treść pism MWKZ z dnia 5 grudnia 2016 r. i 18 czerwca 2019 r., ustaleń poczynionych na oględzinach w dniach 21 czerwca 2006 r., 16 czerwca 2009 r. i 12 listopada 2014 r. oraz treść wykonanych ekspertyz, w tym M.J. i Z.J.. Odnosząc się do zarzutów skarżącego istniała możliwość konfrontacji np. inwentaryzacji z 1979 r. oraz dokumentacji dołączonej do wniosków o wydanie pozwoleń na przebudowę i modernizację budynku z 2005 r. czy przebudowę i remont budynku z 2006 r. z ustalonym później zakresem wykonanych robót w górnej części budynku. Nie do odparcia okazały się więc zarzuty odniesione do uzasadnienia zaskarżonego wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.), skoro wymienione okoliczności zostały wyłączone spod rozważań Sądu pierwszej instancji, a naruszenie tego procesowego przepisu mogło mieć wpływ na finalny wynik sprawy. Nie można jedynie zgodzić się z materialnoprawnym zarzutem kasacyjnym dotyczącym art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie. Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli sądowej w niniejszej sprawie nie oceniał legalności decyzji PINB nakazującej rozbiórkę opartej o ten przepis w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, lecz postanowienia zawieszającego postępowanie odwoławcze i zobowiązującego do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, podjętego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 Kp.a. w związku z art. 123 K.p.a. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., tymczasem powinien był ją uwzględnić uznając kontrolowane postanowienia jako wydane bez stanowczego przesądzenia, czy roboty budowlane w stosunku do których prowadzono postępowanie stanowią budowę (nadbudowę) budynku głównego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie MWINB. O kosztach postępowania, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika procesowego skarżącego będącego radcą prawnym w postępowaniu kasacyjnym, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy na etapie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji z dnia 1 czerwca 2017 r. będzie miał na uwadze MWINB, że aktualna jest ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 110/14. Uwzględni także organ, że możliwość zawieszenia postępowania odwoławczego i zobowiązania współwłaścicieli nieruchomości, na której usytuowany jest budynek do wystąpienia z wnioskiem do MWKZ o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego uzależniona jest od stanowczego przesądzenia w treści tego postanowienia, że stanowisko PINB w odniesieniu do zakresu i kwalifikacji wykonanych robót jest trafne, a odmienne twierdzenia skarżącego przeczące że doszło do nadbudowy nie są uzasadnione.