I OSK 2991/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 354/23 w sprawie ze skargi D. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 23 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W ŁODZI WYROKIEM Z 6 WRZEŚNIA 2023 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI D. U. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W SIERADZU Z 23 LUTEGO 2023 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA DODATKU WĘGLOWEGO UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ WRAZ Z POPRZEDZAJĄCĄ JĄ DECYZJĄ WÓJTA GMINY [...] Z 16 STYCZNIA 2023 R. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto organ zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 2 ust. 3c i 3d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 141, z późn. zm.), dalej: udw, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przyznanie dodatku węglowego, tj. gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie zostało uzależnione od uprzedniego podjęcia przez zainteresowaną osobę formalnych działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego, które to działania nie zakończyły się ustaleniem odrębnego adresu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3c, ust. 3d i ust. 7 udw przez ich błędną wykładnię i uznanie, że z przepisów tych wynika, że ustawodawca nie uzależnił przyznania dodatku węglowego od zamieszkiwania przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku w lokalu mieszkalnym, a do spełnienia przesłanek przyznania dodatku węglowego wystarczające jest zajmowanie na cele mieszkalne budynku gospodarczego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3c, ust. 3d i ust. 7 udw przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie obu decyzji wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy ustawy o dodatku węglowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół kwestii dopuszczalności przyznania dodatku węglowego wnioskodawcy zamieszkującego pod tym samym adresem z wnioskodawcą, który uzyskał już ten dodatek, w przypadku, gdy zajmowany przez niego lokal stanowi odrębne gospodarstwo domowe nieposiadające odrębnego adresu z uwagi na nieprzeprowadzenie procedury zmiany przeznaczenia budynku z budynku gospodarczego na mieszkalny. Skarżącemu odmówiono bowiem przyznania wspomnianego dodatku z uwagi na jego wcześniejsze przyznanie wnioskodawcy zamieszkującemu pod tym samym adresem w innym budynku. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżący zajmuje budynek gospodarczy zaadoptowany na potrzeby mieszkaniowe, w stosunku do którego nie podjął działań mających na celu uzyskanie odrębnego adresu. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 udw dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Zauważyć także należy, że przepisy przywołanej ustawy regulują również kwestię, gdy pod jednym adresem prowadzonych jest więcej gospodarstw domowych uprawnionych do uzyskania dodatku węglowego. W przypadku takim zgodnie z art. 2 ust. 3a udw jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b udw). A w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (art. 2 ust. 3c udw). W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (art. 2 ust. 3d udw). W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżący zamieszkuje w budynku gospodarczym zaadoptowanym na potrzeby mieszkaniowe znajdującym się pod tym samym adresem, na który uzyskano wcześniej dodatek węglowy. Stwierdzono także, że skarżący nie podjął działań zmierzających do uzyskania przez zajmowany przez niego budynek odrębnego adresu. Argumentacja organu odwoławczego w tym zakresie opiera się na stanowisku, że dodatek węglowy może być przyznany wyłącznie na budynek mieszkalny (lokal w takim budynku) i wyjątkowo na lokal niemieszkalny, w stosunku do którego wszczęto postępowanie mające na celu nadanie mu odrębnego adresu, ale postępowanie to nie zakończyło się do 30 listopada 2022 r. Zauważyć jednakże należy, że stanowisko to nie znajduje poparcia w treści zacytowanych powyżej przepisów. Przepis art. 2 ust. 3c udw posługuje się bowiem wyrażeniem "w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach", które należy odróżnić od wyrażenia "nie zostały zakończone postępowania mające na celu przyznanie odrębnych adresów wyodrębnionym gospodarstwom domowym" bądź wyrażeń równorzędnych i synonimicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że w odniesieniu do braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych ustawodawca wcale nie uzależnił stwierdzenia wystąpienia tej przesłanki normatywnej od podjęcia przez osobę ubiegającą się o dodatek formalnych kroków zmierzających do ustalenia odrębnego adresu, takich jak uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenie wniosku o nadanie numeru porządkowego czy też od potwierdzenia tej okoliczności stosownym dokumentem urzędowym bądź innym skonkretyzowanym dowodem. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z 7 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2701/23, w odniesieniu do analogicznie brzmiącego przepisu art. 24 ust. 5a ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (obecnie Dz.U. z 2023 r. poz. 1772, z późn. zm.). W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie wymaganie wszczęcia procedur mających na celu przydzielenie odrębnego adresu w odniesieniu do budynku gospodarczego zaadoptowanego do potrzeb mieszkaniowych należało uznać za niezasadne również z uwagi na datę wejścia w życie przepisu art. 2 ust. 3c udw. Przepis ten wszedł bowiem w życie w dniu 3 listopada 2022 r., w związku z czym wszczęcie procedur zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) w związku z koniecznością pozyskania dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia takiej zmiany w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uniemożliwiało wszczęcie postępowania o nadanie odrębnego adresu, należy uznać za niewykonalne w terminie do 30 listopada 2022 r. Braku możliwości stawiania tak wygórowanych wymagań na gruncie art. 2 ust. 3c udw upatrywać należy także w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej ten przepis do krajowego systemu prawnego. Zgodnie bowiem ze wspomnianym uzasadnieniem znowelizowane z dniem 20 września 2022 r. przepisy ustawy o dodatku węglowym przyjęły zasadę "jeden dodatek węglowy na jeden adres", zgodnie z którą wszystkim gospodarstwom domowym zamieszkującym pod tym samym adresem przysługuje tylko jeden dodatek węglowy. Ustawodawca uznał, że w związku z tymi zmianami celowe było dostosowanie limitu wydatków, aby żaden z beneficjentów nie otrzymał zmniejszonego poziomu wsparcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzeniem tym ustawodawca wyraził wolę objęcia dodatkiem węglowym osób znajdujących się w kryzysie finansowym uniemożliwiającym m.in. poniesienie kosztów postępowania w przedmiocie zmiany przeznaczenia budowli i docelowo uzyskania odrębnego adresu. W konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zasadnie uznał, że niepodjęcie przez skarżącego działań mających na celu uzyskanie odrębnego adresu pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 2 ust. 3c i 3d udw okazał się niezasadny. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3c, ust. 3d i ust. 7 udw, przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że miejsce zamieszkania nie stanowi zasadniczej przesłanki przyznania dodatku węglowego. Organ prawidłowo wskazał, że pojęcie to znajduje zastosowanie w odniesieniu do wskazania organu właściwego miejscowo do rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku węglowego (art. 2 ust. 12 udw) oraz ustalenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania tego dodatku (art. 2 ust. 7 udw). Przyznanie tego dodatku zostało natomiast uzależnione od pozostawania w gospodarstwie domowym, co wynika wprost z art. 2 ust. 1 udw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawanie w gospodarstwie domowym jest równoznaczne z prowadzeniem gospodarstwa domowego pod określonym adresem, tj. zamieszkiwaniem w określonym lokalu w znaczeniu potocznym. Zauważyć w tym miejscu należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydając zaskarżony wyrok, okoliczność tę uczynił podstawą swojego rozumowania, niezależnie od odwołania się do dorobku prawa cywilnego dotyczącego pojęcia "miejsce zamieszkania". Odnotować przy tym należy, że obowiązujące przepisy nie wymagają wprost, aby zajmowany lokal, w którym wnioskodawca pozostaje w gospodarstwie domowym, stanowił lokal mieszkalny. Zasadnie podkreślił to Sąd pierwszej instancji, wskazując, że dodatek węglowy jest formą pomocy osobom ubogim, tj. m.in. takim, których nie stać na przeprowadzenie procedury zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego. Konsekwentne zatem przyjęcie, że dodatek węglowy należny jest wyłącznie osobom pozostającym w gospodarstwie domowym w lokalach mieszkalnych, a nie budynkach gospodarczych adoptowanych na potrzeby mieszkalne, prowadziłoby do eliminacji możliwości przyznania tej formy pomocy znacznej części osób, do których została skierowana. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3c, ust. 3d i ust. 7 udw nie mógł zostać uwzględniony. Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 2 ust. 1, 2, 3c, 3d i 7 udw. Jak wynika bowiem z uzasadnienia tego zarzutu, jego zasadności autor skargi kasacyjnej upatruje w fakcie nieprawidłowego uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia w związku z nieprawidłowym zdaniem organu przyjęciem, że organy obu instancji naruszyły przywołane przepisy prawa materialnego. Skoro jak wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie, doszło do naruszenia tych przepisów, to zasadne było uchylenie decyzji wydanych przez Kolegium oraz Wójta. Tym samym w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa i zasadnie uchylił te decyzje. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.