I OSK 1387/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3715/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr 595/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3715/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr 595/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do sądu decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 czerwca 2021 r. o uznaniu [...] z dniem 27.06.2021 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania mu prawa do zasiłku. Zdaniem organu odwoławczego prawo do zasiłku uzależnione jest od faktycznego opłacania składek, a nie ich późniejszego opłacenia, zawarcia z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych układu ratalnego lub zwolnienia z ich opłacania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W sytuacji gdy składki nie były odprowadzane w przedziale 18 miesięcy przed rejestracją przez okres co najmniej 365 dni, nie ma podstaw do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, prawidłowo przyjął Wojewoda, że okresy (od 01.03.2020 r. do 31.05.2020 r. oraz od 01.11.2020 r. do 31.12.2020 r.), za które skarżący nie opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, nie podlegają zaliczeniu do wymaganych 365 dni, od których zależy nabycie prawa do zasiłku przysługującego bezrobotnemu. Zasiłki dla bezrobotnych nie są traktowane jak świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Nie ma w świetle powyższego podstaw do przyjęcia, że zwolnienie skarżącego od obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, warunkuje przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Zwolnienie, o którym mowa warunkuje bowiem jedynie prawo do świadczenia z ubezpieczeń społecznych (jego wysokość). Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 31zs ust. 1 oraz art. 31zw ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ("ustawy COVID") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że zwolnienie od obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne nie oznacza, wbrew brzmieniu tego przepisu, że uważa się je za opłacone; 2. art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie ustalenia przez Sąd, że przesłanki wymienione w tym przepisie zostały spełnione. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości rozpoznanie sprawy do istoty poprzez ustalenie prawa [...] do zasiłku dla bezrobotnych, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, że jest niezasadna. Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakacyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620). Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej usterki skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji można przywołać następujące niestaranności, w zarzucie wskazuje się na naruszenie: 1) art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zupełnie pomijając okoliczność, że ta jednostka redakcyjna obejmuje dwa ustępy, gdzie ust. 2 obejmuje różnej treści jurydycznej punkty od lit. a do lit. i; 2) art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zupełnie pomijając okoliczność, że ta jednostka redakcyjna obejmuje punkty od 1 do 10 różnej treści jurydycznej. Sąd kasacyjny – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi usterkami środka odwoławczego obniżającymi jego skuteczność. Ustalenia w sprawie wymagało, czy prawidłowo uznał Sąd I instancji, że zwolnienie od obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne oznacza - w świetle brzmienia ustawy z dnia 2 marca 2020 r. "o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19..." - że uważa się je za opłacone. Oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte zostały oba zarzuty łącznie bowiem przenikają się wzajemnie i w niniejszej sprawie mają łączny wpływ na zastosowane w sprawie normy. Analizując zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm., dalej: "u.p.z.i.r.p."), stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – wskazujący, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu (...) jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni (...) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy (ppkt d), wskazać trzeba, że okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji to w przypadku [...] okres od dnia 26 grudnia 2019 r. do dnia 26 czerwca 2021 r. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji aby dany okres prowadzenia przez bezrobotnego pozarolniczej działalności gospodarczej mógł zostać zaliczonych do okresu uprawniającego do zasiłku za ten okres muszą zostać opłacone należne składki. Przepisy ustawy o COVID-19 (w tym zarzucany art. 31zs ust. 1 oraz art. 31zw ust. 1) uznają, że składki z których przedsiębiorąca został zwolniony należy uznać za opłacone. Należy zatem w tym miejscu wyjaśnić, że w myśl art. 31 zs ustawy o COVID-19 składki, z opłacania których dana osoba została zwolniona traktuje się jako składki opłacone jeżeli przepisy uzależniają prawo lub wysokość świadczeń z ubezpieczeń społecznych od opłacenia składek. Świadczenia z ubezpieczeń społecznych to np. - jak zasadnie wskazał już organ - zasiłek chorobowy, zasiłek macierzyński, świadczenie rehabilitacyjne. Zgodnie zaś z art. 108 ust. 1 pkt 26 ustawy o promocji - zasiłki, o których mowa w art. 71 przeznacza się na finansowanie Funduszu Pracy. Innymi słowy zasiłki dla bezrobotnych są finansowane z Funduszu Pracy, co oznacza, że nie są traktowane jako świadczenia z ubezpieczeń społecznych. A zatem, osoba bezrobotna, aby nabyć prawo do zasiłku, powinna opłacać składki w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni. Brak zachowania ciągłości 365 dni opłacania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej skutkuje zaś brakiem prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wskazuje bowiem na niespełnienie przesłanki "co najmniej 365 dni okresu opłacania składek w okresie ostatnich 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w urzędzie pracy". Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w PUP zawierał się w przedziale od dnia 26 grudnia 2019 r. do dnia 26 czerwca 2021 r. i że w tym okresie skarżący opłacił składki przez 219 dni z wymaganych 365 dni zaliczanych do okresów uprawniających do zasiłku - co oznacza, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie może zostać przyznane. Jak prawidłowo wskazał organ, a za nim Sąd I instancji, okresy prowadzenia działalności pozarolniczej, za które bezrobotny został zwolniony z opłacania składek w oparciu o przepisy ustawy o COVID-19 nie mogą zostać zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Przepisy te jedynie zwalniały z konieczności opłacania składek. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 31zs ustawy o COVID-19 nie ma wpływu na wynik sprawy ponieważ dotyczy uprawnienia do zasiłku chorobowego bądź na przykład macierzyńskiego. Ustawa o COVID-19 wprowadziła wprawdzie szereg rozwiązań skierowanych w celu pomocy przedsiębiorcom, którzy ponieśli negatywne konsekwencje epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Należy do nich m.in. przewidziana w art. 31zo tej ustawy możliwość wnioskowania o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych. Jednocześnie ta sama ustawa mimo przyznania uprawnienia do zwolnienia z opłacania składek - nie przewidywała możliwości przyznania niektórych zasiłków w świetle nieopłaconych składek. Należy zatem podkreślić, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - mimo istniejących równolegle przepisów związanych z pandemią i ochroną z nich wypływającą - są przepisami bezwzględnie obowiązującymi i nie dają możliwości odstąpienia od zasad w nich określonych. Oznacza to, że organ nie może przyznać prawa do zasiłku osobie, która nie spełnia warunków wynikających z regulacji prawnych obowiązujących w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 25.01.2011r., I OSK 1553/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 25.10.2007r., III SA/Łd 339/07 – orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia jest jednoznaczna i nie daje żadnych podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która nie spełniła wymogów w nim określonych. Warunek legitymowania się określonym stażem zasiłkowym uwzględnia się wyłącznie w okresie 18 miesięcy przed rejestracją bezrobotnego. Ustawodawca nie dopuszcza innego sposobu ustalania takiego okresu i żadnych wyjątków w tym zakresie nie przewiduje. Nie mają zatem prawnego znaczenia przyczyny, dla których skarżący nie opłacił składek, w okresach od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. oraz od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Ustawodawca nie objął bowiem ustawą o COVID-19 aspektu zasiłku dla bezrobotnych finansowanego z Funduszu Pracy, a jedynie zasiłki z ubezpieczeń społecznych. Przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych nie mogą być brane pod uwagę żadne inne przesłanki niż wynikające z przepisów obowiązujących ustaw. Organom zatrudnienia nie pozostawiono w tym zakresie swobody działania. Z akt sprawy bezspornie wynika, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, skarżący udokumentował tylko 219 dni opłaconych składek, zamiast wymaganych ustawą 365 dni. Skoro nie spełnił ustawowych przesłanek przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych, to nie może być mowy o niewłaściwym zastosowaniu 71 ust.1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przez odmowę przyznania mu tego świadczenia. (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt I OSK 717/21, www.cbois.nsa.gov.pl). Powyższa analiza czyni bezzasadnymi oba zarzuty naruszenia art. 31zs ust. 1 oraz art. 31zw ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Poczynione rozważania prowadzą zaś do wniosku, że Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.