II OSK 3011/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1924/17 w sprawie ze sprzeciwu P. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P. M. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1924/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji), oddalił sprzeciw P. M.(dalej wnioskodawca albo wnoszącym sprzeciw) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Zarząd dzielnicy Włochy m. st. Warszawy po rozpatrzeniu podania wnioskodawcy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnym garażem, drogami dojazdowymi i infrastrukturą techniczną na części działek nr ewid. [...] i [...], położonych w obrębie [...] przy ul. [...] w W., na terenie dzielnicy [...]. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), Kolegium uchyliło decyzję z dnia z [...] grudnia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu przywołano następujące uwarunkowania formalne i faktyczne sprawy, przemawiające – w ocenie organu - za wydaniem decyzji kasatoryjnej: Decyzja o warunkach zabudowy została wydana na wniosek dotyczący tylko części działek ew. nr [...] i [...]; odnosi parametry inwestycji (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji i powierzchnię biologicznie czynną) do wyznaczonego wnioskiem terenu inwestycji, a więc do części działek. Zdaniem SKO, choć stanowisko judykatury jest rozbieżne, decyzja o warunkach zabudowy powinna dotyczyć nieruchomości złożonej z kilku określonych działek, a nie ich części; art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej u.p.z.p.), który stanowi o "terenie objętym wnioskiem", należy interpretować w związku z art. 2 pkt 12 tej ustawy. W przypadku ustalenia warunków dla części działki, odnoszą się do nich wartości poszczególnych parametrów zabudowy (wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik określający powierzchnię biologicznie czynną), nie zaś do całej działki, co jest to niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W tym stanie sprawy, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w celu wezwania inwestora do ponownego określenia terenu objętego wnioskiem, rozumianego jako nieruchomość lub określone działki (a nie części działek) i sporządzenia, stosownie do tego zmienionego wniosku, nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej dalej "analizą urbanistyczną", w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej sprawę. W sprzeciwie decyzji, wniesionym na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), sformułowano zarzuty naruszenia przepisów: - art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art 61 ust. 1 u.p.z.p., przez przyjęcie błędnej interpretacji pojęcia terenu, rozumianego wyłącznie jako działka ewidencyjna, - art. 6, 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez brak wszechstronnego rozpatrzenia przez organ odwoławczy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w tym załączników, stanowiących podstawę wydania decyzji w I instancji. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, iż organ błędnie skonstatował, jakoby decyzja o warunkach zabudowy nie mogła dotyczyć wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, bezpodstawnie ustalono istnienie przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym. W odpowiedzi na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wskazane na wstępie rozstrzygnięcie sąd I instancji podzielił pogląd organu o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy przez określenie stosownych parametrów dla fragmentu działki ewidencyjnej, oznaczonego w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego konieczne jest ponowne rozważenie sprawy, w świetle prawidłowo przygotowanego wniosku i sporządzonej analizy urbanistycznej, a następnie ustalenie warunków zabudowy, przy wyznaczeniu parametrów zabudowy względem całych działek ewidencyjnych. Podjęcie tego rodzaju czynności przez organ odwoławczy uchybiałoby regule dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Nie sposób bowiem uznać, aby sprawa była uprzednio, co do meritum, rozpoznawana w I instancji, w kontekście zgromadzenia stosownego materiału dowodowego (w szczególności prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna), jak i rozpatrzenia sprawy w jej kluczowych aspektach (ustalenie wskaźników zabudowy względem działek inwestycyjnych. Uchybienie treści art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej z dnia 19 października 2017 r. P. M. zaskarżył wyrok z dnia 30 sierpnia 2017 r. w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak pełnego odniesienia się i rozpoznania przez sąd I instancji wszystkich zarzutów podniesionych w skardze na decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., a w konsekwencji nieprawidłową ocenę Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego przyjętego przez organ administracji, spowodowaną nie dokonaniem właściwej kontroli ustalenia okoliczności faktycznych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, skutkiem czego można również mówić o naruszaniu prawa obywatela do rzetelnego rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd, b) przepisu art. 64e p.p.s.a w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji Kolegium oraz stwierdzenia, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Zarządu Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy w pkt 1 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, c) przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., przez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów sprzeciwu wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez sąd I instancji oraz Kolegium, d) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez wnoszącego sprzeciw zarzutów w sposób lakoniczny, ogólnikowy, podczas gdy uzasadnienie odnosić się powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów, a nadto winno w sposób pełny i wszechstronny te zarzuty rozważać, co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, e) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez nie uwzględnienie sprzeciwu od decyzji Kolegium oraz błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż Kolegium wydało zaskarżoną decyzję po dostatecznym wyjaśnieniu sprawy, podczas gdy organ odwoławczy nie dział na podstawie i w granicach prawa, w szczególności nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ponadto nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie ocenił sprawy na tej podstawie, f) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji interesu faktycznego i prawnego skarżącego kasacyjnie zgodnie z zasadami dobrego sąsiedztwa, błędne ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego opierające się na niepełnym i niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego, nieuwzględnienie interesu społecznego i prawnego, g) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 11 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kolegium z niedokładnym ustaleniem stanu faktycznego w jej uzasadnieniu. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt. 1, 59 ust. 1, art. 61 ust. l u.p.z.p. przez oddalenie przez sąd I instancji sprzeciwu od decyzji Kolegium w związku z przyjęciem za organem odwoławczym, błędnej interpretacji wyżej przywołanych przepisów skutkującej pojęciem terenu inwestycyjnego, rozumianego wyłącznie jako cała działka ewidencyjna, z odrzuceniem stanowiska, że teren inwestycji to także część działki ewidencyjnej, i) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Kolegium oraz WSA, że warunkiem koniecznym uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest objęcie jej postanowieniami całej działki, nie zaś także jej części. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w trybie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie sprzeciwu poprzez uchylenie decyzji Kolegium z dnia 28 czerwca 2017 r., rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które obejmowały swoim zakresem zarówno regulację k.p.a. jak i u.p.z.p. Podstawy te częściowo okazały się wszakże usprawiedliwione. Instytucja sprzeciwu od decyzji, uregulowana w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a. dodana została do tej ustawy mocą art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Celem jej ustanowienia jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 1 pkt lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. druk sejmowy nr 1183. http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183; dostęp dnia 30 listopada 2017 r.). Z przedstawionych względów skarżący kasacyjnie trafnie zarzucił sądowi I instancji błędne przyjęcie, że zakres postępowania dowodowego, jaki miałby przeprowadzić organ II instancji wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Pomimo tego, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to wszakże nie jedynym. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Rozpoznając niniejszą sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny miał ponadto na względzie, że podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora dnia 22 kwietnia 2016 r. Decyzja organu I instancji wydana została dnia [...] grudnia 2016 r., a rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło dnia [...] czerwca 2017 r., tzn. ponad rok od zainicjowania postępowania przez inwestora. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji kasacyjnej wydanej przez Kolegium doprowadziłoby do dalszego wydłużenia czasu trwania tego postępowania, w tym niebezpieczeństwa dalszego podejmowania rozstrzygnięć kasacyjnych. Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, tylko dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Druk sejmowy nr 1183. http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183; dostęp dnia 30 listopada 2017 r.). Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne. Z tych samych względów nie mogły odnieść pożądanego skutku zarzuty naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania odnoszące się do kwestii merytorycznego badania przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w wyczerpujący sposób zaprezentował swoje stanowisko na temat dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tego samego względu na uzasadnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia wymienionych w podstawach kasacyjnych zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Z tego względu nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpatrzenie sprzeciwu na rozprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno rozpoznać co do meritum sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę 300 zł, na którą złożył się zwrot wpisu sądowego za obie instancje. Sąd nie zasądził na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, ponieważ nie był on w niniejszym postępowaniu zastępowany przez pełnomocnika procesowego. Skarżący kasacyjnie występował w niniejszym postępowaniu osobiście, korzystając z przysługujących jemu uprawnień adwokackich.