II OSK 2252/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku J. J. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2147/22 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr KOC/6050/Ar/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2147/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia 9 sierpnia 2022 r., nr KOC/6050/Ar/19, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Zarządu Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy, z dnia 15 maja 2019 r., nr 87/2019, o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 kondygnacyjnego budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową na parterze (handel i gastronomia) na terenie działki ew. [...], w obrębie [...], przy ulicy [...], w Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie zachodzi duże prawdopodobieństwo, że inwestor – w przypadku braku wstrzymania decyzji, wstąpi o pozwolenie na budowę. Uniemożliwi to - w przypadku podzielenia któregokolwiek z zarzutów skargi - późniejsze wykonanie nowej decyzji o warunkach zabudowy, która ewentualnie zostałaby wydana. Wskazał, że dostatecznie wykazał, że wykonanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w kontekście dalszego działania inwestora może spowodować trudne do odwrócenia skutki o których mowa w art 61 § 3 P.p.s.a., tym bardziej biorąc pod uwagę ilość spraw rozpatrywanych przez Naczelny Sąd Administracyjny i związany z tym długi czas oczekiwania na rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygnatura akt I GPS 1/07 przyjął, że na podstawie tego przepisu dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu także w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Zauważyć trzeba, że przewidziana w art. 61 § 3 P.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W niniejszej sprawie nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się decyzji o warunkach zabudowy. Należy w szczególności uwzględnić treść przepisów art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazać, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym, nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód, przez właściwe organy administracyjne. Taki bowiem skutek materializuje się na etapie stosownych zgód (pozwolenie na budowę, przyjęcie zgłoszenia), które powinny być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie stosownej zgody. Jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę lub zgłoszenie będzie skuteczne. Ten etap procesu inwestycyjno-budowlanego, w którym następuje uzyskanie warunków zabudowy, nie powoduje żadnych skutków, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich. Istotne znaczenie ma okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. W szczególności nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę (por. postanowienia NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OZ 901/17, z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2957/17, z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3303/17, dostępne w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, że istnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. nie można upatrywać wyłącznie w możliwości ubiegania przez inwestora o pozwolenie na budowę po wydaniu warunków zabudowy. Sąd nie jest też uprawniony, na etapie postępowania wpadkowego o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy, oceniać prawdopodobieństwa wydania pozwolenia na budowę. Nawet jednak gdyby ono zostało już wydane, nadal nie zmienia to faktu braku przymiotu materialnoprawnej wykonalności decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.