I GSK 939/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 614/19 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 12 lipca 2019 r. nr 302/OR14/2019 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody spowodowane suszą lub powodzią oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 614/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę A. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 12 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem suszy lub powodzi w 2018 r. Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się do art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/2005 z 18 grudnia 2005 r. w sprawie ochrony interesów Wspólnot Europejskich – zwanego dalej "rozporządzeniem 2988/2005" polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że w sprawie doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca wraz z innymi wnioskującymi jest rolnikiem prowadzącym jedno gospodarstwo rolne, na którym poprzez stworzenie sztucznych warunków prowadzili działalność ukierunkowaną na osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami wsparcia, art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013" poprzez niewłaściwą wykładnię i niezasadne zastosowanie na skutek błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków przez T. B. z udziałem rodziny z zamiarem uzyskania nieuprawnionych korzyści, art. 3 ust. 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2017 r., poz. 1853 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o krajowym systemie" poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie jest producentem rolnym, art. 336 k.c. poprzez niezastosowanie i pominięcie rozumienia posiadacza w ujęciu cywilistycznym, art. 6 ust. 2 ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1362 ze zm.) poprzez niezastosowanie i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie prowadzi gospodarstwa rolnego, art. 27 ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm.) – zwaną dalej "ustawą o wspieraniu" poprzez jego niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji i pominięcie, że na organie ciążył obowiązek udowodnienia stworzenia sztucznych warunków. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca podniosła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z "art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji jako swoich ustaleń działań organów" administracji w zakresie oceny materiału dowodowego "w sytuacji, gdy organy te naruszyły przepisy k.p.a., tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonując oceny dowodów z przekroczeniem zasad i reguł swobodnej oceny dowodów, tj. w sposób dowolny i bez należytego rozważenia stanu sprawy, bez wszechstronnego materiału dowodowego sprawy.". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one nieuzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie została uwzględniona. W pierwszej kolejności jednak należy zwrócić uwagę na niestaranność złożonego w tej sprawie środka odwoławczego. Spostrzeżenie to odnosi się zarówno do warstwy metodologicznej, jak i techniczno-redakcyjnej. Skarga kasacyjna należy do sformalizowanych środków prawnych, wymagających – w świetle art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – określonej konstrukcji podnoszonych zarzutów. Powołując przepisy, których naruszenie skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji należy czynić to precyzyjnie. Poza numerem jednostki redakcyjnej skarżący obowiązany jest wskazać, w jakim akcie prawnym ta jednostka się znajduje. Uczynić to należy poprzez określenie tytułu aktu prawnego, daty uchwalenia oraz miejsca publikacji. Posługiwanie się skrótowcami jest rzecz jasna dopuszczalne i pożądane, pod warunkiem wszakże, że autor pisma wyjaśni oznaczenie skróconego tytułu przy pierwszym jego powołaniu. W sporządzonym w tej sprawie środku odwoławczym jedynie w zakresie ustawy o krajowym systemie oraz p.p.s.a. podano miejsce publikacji oraz adekwatny publikator. W pozostałym zakresie ograniczono się do tytułów aktów prawnych, ich oznaczenia numerowego oraz daty uchwalenia, a w przypadku ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." wyłącznie skrótowcem. Ponadto część zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego została skonstruowana wadliwie, bo brakuje im koniecznej precyzji. Zarówno art. 3 ust. 3 ustawy o krajowym systemie, jak i art. 6 ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skoro skarżąca nie zidentyfikowała tej z nich, której zarzuty mają dotyczyć, pozostają one poza merytoryczną kontrolą instancyjną sprawowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niezależnie od tego należy podkreślić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy, dlatego że zarzucono (poza zarzutem dotyczącym art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013) niewłaściwe ich zastosowanie, ale stanowisko skarżącej wskazuje, że kwestionuje ona w istocie ocenę dowodów i ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. To, czy skarżąca uczestniczyła w procederze stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności należy przecież do sfery faktów sprawy. Z tego względu zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego okazały się nieuzasadnione. Z kolei zarzut niezastosowania art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu nie jest zasadny dlatego, że w tej sprawie nie kwestionowano wskazanej w skardze kasacyjnej zasady ciężaru dowodu wynikającego z tego przepisu. Zagadnienie oceny zgromadzonych dowodów należy natomiast do sfery prawa procesowego i dążąc do jej podważenia, należało skonstruować stosowne twierdzenia i zarzuty skargi kasacyjnej. Wspomniany wadliwej wykładni art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pozostaje nieuzasadniony dlatego, że nie został on uzasadniony. Skarżąca nie wskazała, w czym upatruje nieprawidłowego zdekodowania normy prawnej z tej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, który z terminów języka prawnego został przez Sąd pierwszej instancji zrozumiany wadliwie. Tym samym zarzut ten pozostaje nieuzasadniony. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to po pierwsze – jak już zasygnalizowano – skarżąca nieprecyzyjnie przywołała dane aktu prawnego, w którym zamieszczono powołane w skardze kasacyjnej przepisy. Po drugie – nawet założenie, że mamy do czynienia z powszechnie w języku prawniczym używanym skrótowcem "k.p.a.", jako odnoszącym się do powołanej wcześniej ustawy o randze kodeksu, jest niewystarczające do dokonania ich merytorycznej oceny. Konkluzja ta wynika przede wszystkim z zakresu zastosowania przepisów k.p.a. w rozpoznawanej sprawie. Przepisy art. 27 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy o wspieraniu zawierają unormowanie w stosunku do przepisów k.p.a. odrębne. Konsekwencją tego rozwiązania jest pierwszeństwo regulacji szczególnej, w zakresie w niej uregulowanej. Uwaga ta dotyczy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., których zastosowanie jest w świetle art. 27 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o wspieraniu wyłączone. Jedyny w tej sytuacji zarzut, który mógłby podlegać rozpoznaniu dotyczy naruszenia art. 80 k.p.a. Nie został on jednak w ogóle uzasadniony, skarżąca nie wskazała na czym – jej zdaniem uchybienie miałoby polegać. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.