I SA/Wa 1190/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Anna Milicka - Stojek (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr KO C/2096/Sr/23 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia 22 marca 2023 r. nr [...]. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z 26 kwietnia 2023 r. znak KOC/2096/Sr/23, po rozpatrzeniu odwołania A. M. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") z 22 marca 2023 r. nr ZP/000140/2023/WSSIZ w sprawie odmowy przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca wnioskiem z 21 lutego 2023 r. wystąpiła o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku załączyła orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z 17 stycznia 2023 r. o zaliczeniu jej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (symbol przyczyny niepełnosprawności - 12-C i 02-P). Orzeczenie wydano do 17 stycznia 2025 r. i wskazano w nim, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 grudnia 2022 r. Prezydent decyzją z 22 marca 2023 r., działając na podstawie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", odmówił skarżącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że orzeczeniem z 17 stycznia 2023 r. skarżąca została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jednak nie da się ustalić momentu powstania niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W konsekwencji skarżąca nie spełniła przesłanki dotyczącej wieku powstania niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i wskazała, że została poddana specjalistycznym badaniom, w wyniku których zdiagnozowano u niej spektrum autyzmu. Z opracowań medycznych wynika, że autyzm nie może być nabyty, z autyzmem człowiek się rodzi, funkcjonuje z tą chorobą od dzieciństwa. Nie jest istotne zatem wskazanie konkretnej daty, ponieważ choroba istnieje od zawsze, mimo że nie była wcześniej zdiagnozowana. Kolegium decyzją z 26 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 22 marca 2023 r. i wskazało, że skarżąca z pewnością nie spełnia warunków z art. 16 ust. 2 pkt 1-3 u.ś.r., ponieważ nie jest niepełnosprawnym dzieckiem, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie ukończyła 75 lat. W tej sytuacji jej wniosek można było rozpatrywać jedynie w kontekście art. 16 ust. 3 u.ś.r., tj. czy posiadania orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i czy niepełnosprawność ta powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Skarżąca posiada wprawdzie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jednak nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 grudnia 2022 r. Organy administracji nie są zaś uprawnione do ustalania stopnia niepełnosprawności czy daty, od której niepełnosprawność istnieje, a ustalenie to musi być oparte o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności. Tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że przyznać taki zasiłek można tylko wtedy, gdy spełnione zostały przewidziane przepisami prawa wymogi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i wskazała, że praktycznie przez całe swoje życie nie była w stanie funkcjonować w społeczeństwie. Problemy z adaptacją w środowisku rówieśniczym oraz samodzielnej egzystencji na każdym etapie życia były przyczyną diagnozowania w kilku ośrodkach leczniczych. Skarżąca już od wczesnego dzieciństwa leczona była w kierunku schorzeń o podłożu psychiatrycznym. Diagnozowano u niej fobie społeczne, depresję, ale leczenie prowadzone w tych kierunkach nie dawało rezultatu. Skarżąca nie była w stanie nie tylko uczyć się, pracować, ale nie była i nie jest w stanie funkcjonować bez permanentnej opieki matki. W dniu 15 października 2022 r. przeprowadzone zostały specjalistyczne badania, w wyniku których, w sposób nie budzący wątpliwości, zdiagnozowano u niej spektrum autyzmu. Mając na względzie dostępną obecnie wiedzę medyczną oraz zajmowane powszechnie przez lekarzy specjalistów stanowisko dotyczące autyzmu, nie ulega wątpliwości, że autyzm nie może być nabyty. Z autyzmem dziecko się rodzi i żyje aż do śmierci. Jeśli osoba dorosła zostaje zdiagnozowana na spektrum autyzmu, może to oznaczać, że ma autyzm wysokofunkcjonujący, który nie został wcześniej rozpoznany. Choć autyzm kojarzony jest z chorobą, której diagnozę stawia się w wieku dziecięcym (ponieważ w większości przypadków stwierdza się go między 3 a 10 rokiem życia), nie jest to schorzenie typowo pediatryczne. Autyzm to ogólnoustrojowe zaburzenie rozwoju, które towarzyszy pacjentom przez całe życie. Jak podkreśla się w naukowych opracowaniach, jeśli "zdrowy" dorosły okazuje się osobą ze spektrum autyzmu, nie oznacza to, że nabył chorobę, lecz że w dzieciństwie nie postawiono mu diagnozy. Wydane przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wynikającym z autyzmu, zawiera w punkcie dotyczącym terminu powstania niepełnosprawności stwierdzenie - "nie da się ustalić". Organy obu instancji uznały w konsekwencji, że nie da się ustalić od kiedy powstała niepełnosprawność, nie uwzględniając jednak stanowiska biegłych lekarzy psychiatrów, z którego wynika, że z autyzmem człowiek się rodzi i funkcjonuje od dzieciństwa. Nie jest istotne zatem wskazanie konkretnej daty, ponieważ w tym przypadku pewne jest, że choroba skutkująca niepełnosprawnością zaistniała nie tylko przed 21, czy 16 rokiem życia, ale skarżąca jest chora na autyzm od zawsze. Niezależnie od powyższego, ww. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wskazuje symbol przyczyny niepełnosprawności 12-C, który oznacza całościowe zaburzenia rozwojowe powstałe przed 16 rokiem życia, z utrwalonymi zaburzeniami interakcji społecznych lub komunikacji werbalnej oraz stereotypami zachowań, zainteresowań i aktywności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca w dniu 3 lipca 2023 r. złożyła w Sądzie zaświadczenie lekarskie z 10 czerwca 2023 r. (z Poradni Zdrowia Psychicznego) wskazujące na okoliczność występowania u niej autyzmu. Wskazano w nim również, że za początek tej choroby przyjmuje się narodziny, pierwsze objawy pojawiają się w wieku wczesnodziecięcym – pacjentka rozpoczęła diagnostykę jako 3-latka i już wcześniej ze względu na zmiany zachowania zalecano jej leki uspakajające. Ze względu na niewystarczającą diagnostykę w tamtym okresie, poprawne rozpoznanie postawiono w wieku dorosłym, natomiast objawy pozwalające na to rozpoznanie, na podstawie których orzeczono niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym występowały nieprzerwanie od 1 roku życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 16 ust. 3 u.ś.r., zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w art. 16 ust. 3 u.ś.r., jest uzależnione od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze, osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; po drugie, niepełnosprawność musiała powstać przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. Na wstępie zauważyć trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera w swojej treści słownik pojęć, w którym znajduje się m.in. zdefiniowane na potrzeby tej ustawy pojęcie "umiarkowany stopień niepełnosprawności" (art. 3 pkt 20 u.ś.r.), który oznacza: a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2023 r. Nr 100 ze zm.) do orzekania w tych sprawach zostały powołane powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Są one jedynymi organami uprawnionymi do orzekania o stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z kolei z § 13 ust. 2 pkt 11 i pkt 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2021 r. poz. 857) orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności. Dlatego też rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku, o jakim mowa w art. 16 ust. 3 u.ś.r., organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania ani stopnia niepełnosprawności ani też daty, od której niepełnosprawność ta istnieje. Orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie może być zatem zastąpione żadnym innym dokumentem, ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że choć organy obu instancji słusznie zwróciły uwagę na związanie treścią przedłożonego przez skarżącą orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, to jednocześnie nie przeprowadziły właściwie postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego, gdyż nie dokonały prawidłowego odczytania przedłożonych dowodów wydając kontrolowane decyzję. Przedłożone przez skarżącą orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 17 stycznia 2023 r. stwierdza jego umiarkowany stopień, przypisuje symbol przyczyny niepełnosprawności jako 12-C i 02-P, określa ograniczenie w czasie orzeczenia do 17 stycznia 2025 r., stwierdza niemożność ustalenia daty początkowej istnienia niepełnosprawności oraz określa datę ustalenia stopnia niepełnosprawności na 15 grudnia 2022 r. Organy orzekające w niniejszej sprawie skupiły się na odczytaniu treści ww. orzeczenia, jednak całkowicie pominęły, że zawiera ono jeszcze jedną bardzo ważną informację, choć nie opisaną słownie, jak ma to miejsce w przypadku daty powstania niepełnosprawności. Informacją tą jest wskazanie okresu, w którym niepełnosprawność skarżącej powstała, a która to zapisana jest odpowiednim symbolem jednostki chorobowej 12-C, wskazując jednocześnie jedyny możliwy okres, kiedy niepełnosprawność skarżącej mogła powstać. Oznacza to, że organy orzekające w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego miały niezbędne informacje konieczne do wydania prawidłowego orzeczenia w tej sprawie, jednak ich nie odczytały (odkodowały). Z całą pewnością Zespół Orzekający o niepełnosprawności skarżącej mógł stwierdzić jej istnienie w dacie 15 grudnia 2022 r. a więc w dacie, w której skarżąca złożyła wniosek w tym przedmiocie. Nie dało się ustalić natomiast daty powstania niepełnosprawności. Z całą jednak pewnością można było i da się ustalić okres w którym ta opisana symbolem 12-C niepełnosprawność mogła powstać. Tego Zespół Orzekający nie zakwestionował. Nie należy traktować w sposób tożsamy daty powstania niepełnosprawności z okresem jej powstania, gdyż są to dwa różne przedziały czasowe, które mogą prowadzić do zupełnie innych wniosków. Poprzez taki opis właśnie symbolem 12-C niepełnosprawności skarżącej Zespół Orzekający dokonał w istocie ustalenia okresu powstania niepełnosprawności. Tak więc zapis w orzeczeniu "Niepełnosprawność istnieje od - nie da się ustalić" odnosi się tylko i wyłącznie do daty, ale nie do okresu postania niepełnosprawności. Zauważyć bowiem trzeba, że § 32 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności stanowi, że przy kwalifikowaniu do znacznego, umiarkowanego i lekkiego stopnia niepełnosprawności bierze się pod uwagę zakres naruszenia sprawności organizmu spowodowany przez: całościowe zaburzenia rozwojowe, powstałe przed 16 rokiem życia, z utrwalonymi zaburzeniami interakcji społecznych lub komunikacji werbalnej oraz stereotypiami zachowań, zainteresowań i aktywności o co najmniej umiarkowanym stopniu nasilenia. Z kolei w § 32 ust. 2 pkt 12 wskazano, że symbol przyczyny niepełnosprawności, o którym mowa w § 13 ust. 1 pkt 8, ust. 2 pkt 9 i ust. 3 pkt 9, oznacza się 12-C - całościowe zaburzenia rozwojowe. Powyższe prowadzi do wniosku, że Zespół Orzekający o niepełnosprawności wskazując w orzeczeniu symbol 12-C, ustalił okres powstania niepełnosprawności i datuje się on na wiek skarżącej przed jej 16 rokiem życia. Skoro tak, to została spełniona również druga z przesłanek przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym u skarżącej postała z całą pewnością przed 21 rokiem jej życia, czego wymaga dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego art. 16 ust. 3 u.ś.r. Przedstawiona przez Sąd interpretacja orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności nie zmienia go i w żaden sposób nie ingeruje w jego treść, prowadzi jedynie do właściwego odczytania zawartej w nim treści. W ocenie Sądu, istnieje więc możliwość odczytania przedłożonych dowodów, która daje organom administracji podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Oparcie się przez organy na przedłożonym przez skarżącą orzeczeniu o ustaleniu stopnia niepełnosprawności nie zwalnia ich od poprawnego czytania jego zapisów, z pominięciem przywołanych w nim przepisów prawa wyrażonych symbolami. Niezależnie czy skutki wywodzimy z zapisów słownych zawartych w orzeczeniu, czy ze wskazanych w nim artykułów prawa i konkretnych jednostek redakcyjnych, jak też symboli, to każdy z tych zapisów zawiera określoną i równoważną sobie treść. To treść tych zapisów determinuje ostatecznie spełnienie przesłanek. Z całą pewnością organy orzekające w tej sprawie były uprawnione do wyciągania wniosków z przedłożonych dowodów, co też ostatecznie nastąpiło, jednak wyciągnięte wnioski były nieprawidłowe. Organy zinterpretowały zapis o tym, że powstania niepełnosprawności nie da się ustalić wiążąc to jedynie z datą, nie zwracając w ogóle uwagi na okres, w którym tylko i wyłącznie mogła ona postać na co wskazywał symbol przypisany tej konkretnej jednostce powodującej niepełnosprawność - symbol, który w istocie zawierał w sobie określoną treść słowną, a wynikającą z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 841/21, LEX nr 3306898). Powyższe potwierdza również załączone do akt sądowych sprawy zaświadczenie lekarskie z 10 czerwca 2023 r. (z Poradni Zdrowia Psychicznego) wskazujące na okoliczność występowania u skarżącej autyzmu. Wskazano w nim, że za początek tej choroby przyjmuje się narodziny, pierwsze objawy pojawiają się w wieku wczesnodziecięcym – pacjentka rozpoczęła diagnostykę jako 3-latka i już wcześniej ze względu na zmiany zachowania zalecano jej leki uspakajające. Ze względu na niewystarczającą diagnostykę w tamtym okresie, poprawne rozpoznanie postawiono w wieku dorosłym, natomiast objawy pozwalające na to rozpoznanie, na podstawie których orzeczono niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym występowały nieprzerwanie od 1 roku życia. Sytuacja zaistniała w sprawie wymagała zatem skomplikowanego procesu badań lekarskich dla ustalenia i przypisania jednostce chorobowej skarżącej symbolu 12-C a jej opis medyczny na podstawie odpowiedniego symbolu wynikającego z przywołanych wyżej przepisów wskazywał na to, że niepełnosprawność mogła powstać jedynie przed 16 rokiem życia skarżącej (a jak wynika z ww. zaświadczenia lekarskiego, znacznie wcześniej) a więc z całą pewnością przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. W dacie orzekania skarżąca miała 33 lata. Podkreślić trzeba, że orzeczenie o niepełnosprawności jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", co oznacza, że organ właściwy w sprawach zasiłku pielęgnacyjnego jest związany jego treścią, co oczywiście nie pozbawia organów odczytania jego zapisów we właściwy sposób, wręcz do tego obliguje, ze wszelkimi regułami logicznego myślenia i interpretacji aktów prawa stosowanych w procesie wydawania takiego orzeczenia. Reasumując wskazać należy, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie wątpliwości i okoliczności faktycznych, a w konsekwencji naruszyły również przepisy prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 3 u.ś.r. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent zobowiązany będzie do zastosowania się do wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności właściwego odczytania, zgodnie z regułami logicznego myślenia, przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia orzeczenia zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, a w konsekwencji przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego. Podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak sentencji.