VII SA/Wa 245/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 listopada 2022 r. nr 1087/OPON/2022 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz strony skarżącej D [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 28 listopada 2022 r., nr 1087/OPON/2022 Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. w W. od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez [...] Sp. z o. o. "budowy przyłącza SN na potrzeby Farmy fotowoltaicznej [...]", zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda Mazowiecki wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy, które to przepisy określają wyjątki od tej reguły. Wskazany art. 29 Prawa budowlanego wylicza enumeratywnie rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył, że katalog wyrażony w tym artykule ma formę listy zamkniętej, a więc wyłącznie wymienione w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Dodał, że do ustawy Prawo budowlane została wprowadzona instytucja zgłoszenia budowy jako zdecydowanie prostsza od pozwolenia na budowę forma dochodzenia od wymaganej prawem akceptacji właściwego organu zamiaru podjęcia określonych w ustawie robót budowlanych. Zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Przesłanki zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 30 ust. 5 c zdanie ostatnie oraz w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Tym samym wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach jest niedopuszczalne. Stosownie do treści art. 30 ust. 5 c ww. ustawy organ ma obowiązek wniesienia sprzeciwu w przypadku niedopełnienia przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów mimo wezwania go do tego przez organ w drodze postanowienia. Zgodnie z art. 30 ust 6 pkt 1 Prawa budowlanego organ wnosi sprzeciw, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych, które zachodzą, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie Starosta [...] postanowieniem z [...] lipca 2021 r., nr [...], nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia o różnego rodzaju dokumenty i oświadczenia szczegółowo wymienione w postanowieniu. Inwestor pismem z 3 sierpnia 2022 r. udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. Po analizie złożonego uzupełnienia Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia [...] Sp. z o.o. "budowy przyłącza SN na potrzeby Farmy fotowoltaicznej [...]", gdyż zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że najważniejsze jest ustalenie czy budowa – roboty budowlane zgłoszone przez inwestora – mieszczą się w zakresie art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a) Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że dookreślanie tego czym jest na gruncie Prawa budowlanego przyłącze elektroenergetyczne zawiera art. 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623), powoływanej dalej jako "rswf". Zgodnie z art. 2 pkt 15 rswf przyłączem jest odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Siecią natomiast stosownie do treści art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1385), są instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Organ wskazał, że z opisu zawartego w dokumentach załączonych do zgłoszenia wynika, że przyłącze energetyczne do farmy fotowoltaicznej [...] zaczyna się w punkcie przyłączenia, które zgodnie z dołączonymi warunkami przyłączania stanowi projektowany słup w linii SN 15kV [...], a kończy się w miejscu dostarczenia energii elektrycznej, które jest jednocześnie miejscem przyłączenia instalacji abonenckiej i punktem rozdziału własności pomiędzy przedsiębiorstwem energetycznym a podmiotem przyłączanym. Jako miejsce dostarczenia energii wskazano zaciski prądowe rozłącznika słupowego z uziemnikiem SN na projektowanym słupie. Ponadto, zgłoszony zakres stanowi odcinek linii kablowej od zacisków prądowych łącznika napowietrznego linii napowietrznej SN 15kV [...] do budynku technicznego zlokalizowanego przy elektrowni fotowoltaicznej stanowiący, zgodnie z zapisem w warunkach przyłączenia w punkcie określającym zakres inwestycji realizowany przez podmiot przyłączenia (pkt 7.2). Wojewoda Mazowiecki dodał, że zakres robót podany w zgłoszeniu wskazuje na budowę "abonenckiej instalacji" od rozłącznika z uziemnikiem zainstalowanym na słupie do projektowanej abonenckiej stacji transformatorowej, które zgodnie z tymi warunkami należy wykonać jako kable. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawionych robót budowlanych nie można zakwalifikować do którychkolwiek, które zostały wskazane w ustawie Prawo budowlane, jako roboty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że art. 29 Prawa budowlanego określa budowy i roboty budowlane niewymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast, nie przewiduje on budowy "abonenckiej instalacji" od rozłącznika z uziemnikiem zainstalowanym na słupie do projektowanej abonenckiej stacji transformatorowej. Zaznaczył, że katalog wyrażony w tym artykule ma formę listy zamkniętej, a więc wyłącznie wymienione w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Dodał, że z powyższego wynika, iż planowana inwestycja nie jest zwolniona z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że aby wykonywać roboty budowlane w sposób zgodny z prawem i ustrzec się samowoli inwestor powinien przed ich rozpoczęciem dysponować decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 30 listopada 2007 r., sygn. akt: II SA/GI 524/07 w którym wskazano, że "budowy i roboty budowlane wymienione w art. 29, 29a, 30 i 31 ustawy-Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymagają, co a contrario pozwala na wniosek, iż pozostałe roboty nie mogą zostać legalnie rozpoczęte i dokonane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę." W ocenie Wojewody Mazowieckiego inwestor błędnie kwalifikuje swoją inwestycję jako inwestycję wymagającą jedynie zgłoszenia odpowiedniemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ stwierdził, iż nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, że w przypadku wniesienia sprzeciwu organ ma dwie możliwości - utrzymanie w mocy sprzeciwu lub uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 listopada 2022 r., nr 1087/OPON/2022 wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. a) naruszenie art. 29 ust 1 pkt 23 lit. a) Prawa budowlanego w zw. z § 2 pkt 15 rswf polegające na błędnym uznaniu, że planowana inwestycja nie stanowi przyłącza elektroenergetycznego; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie art. 6 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) powoływanej dalej jako "Kpa", poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji; b) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Gostynińskiego z 26 sierpnia 2022 r., w sytuacji w której decyzja ta była wadliwa i istniały przesłanki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca dodała, że cała infrastruktura do rozłącznika znajdującego na słupie energetycznym stanowiącym granice własności urządzeń stanowi element sieci przedsiębiorstwa energetycznego. Natomiast, infrastruktura pomiędzy obiektem budowlany (elektrownią fotowoltaiczną) a słupem energetycznym na którym znajduje się rozłącznik stanowi przyłącze gdyż odpowiada wszelkim elementom definicji przyłącza zawartym w § 2 pkt 15 rswf. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu - kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 t.j.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a) ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy, budowa przyłączy elektroenergetycznych. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy budowa - roboty budowalne zgłoszone przez inwestora - [...] Sp. z o. o. w W. mieszczą się w zakresie tego przepisu. Zgodnie z art. 29a ust. 2 ustawy Prawo budowlane do budowy przyłącza energetycznego zastosowanie mają przepisy ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716 t.j.). Stosownie do art. 3 pkt 11 Prawa energetycznego siecią są instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Dookreślanie tego, czym jest na gruncie Prawa budowlanego przyłącze elektroenergetyczne zawiera przepis § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. z 2007 r., Nr 93 poz. 623 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem przyłącza należy rozumieć odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, dostosowany do mocy przyłączeniowej. Kwalifikacja prawna sprawy powinna zatem polegać na ustaleniu stanu faktycznego i jego ocenie pod kątem zakresu zastosowania wskazanych wyżej przepisów. Jednakże obie decyzje, biorąc pod uwagę ich treść w stosunku do tego, co znajduje się w aktach administracyjnych sprawy jako materiał dowodowy, są niezrozumiałe. W decyzji organu I instancji podaje się, że chodzi o "budowę przyłącza SN na potrzeby farmy fotowoltaicznej [...]". W decyzji Wojewody Mazowieckiego mowa jest również o tym, że zakres robót wskazany w zgłoszeniu wskazuje na budowę "abonenckiej instalacji" od rozłącznika z uziemnikiem zainstalowanym na słupie do projektowanej abonenckiej stacji transformatorowej, które należy wykonać jako kable. Jak wynika natomiast z części tekstowej i graficznej projektu zgłoszenia robót budowlanych, przedmiotowa inwestycja ma obejmować budowę przyłącza energetycznego służącego do połączenia instalacji wytwórczej odnawialnego źródła energii z siecią dystrybucyjną przedsiębiorstwa energetycznego. W ramach inwestycji ma zostać wykonane przyłącze zlokalizowane na nieruchomości o nr ewid. [...] obręb: [...] na potrzeby farmy fotowoltaicznej [...]. Przyłącze będzie się składać z trzech kabli jednożyłowych o podanych parametrach technicznych i zostanie przyłączone do nowoprojektowanego stanowiska słupowego linii napowietrznej SN "[...]" z GPZ [...] pomiędzy słupem nr 04-5-72-120 a słupem 04-5-72-121, czyli ułożenie kabli w wykopie. Kable w gruncie należy ułożyć w wykopie o głębokości 1 m w układzie trójkątnym z zapasem (4% długości wykopu) wystarczającym do skompensowania możliwych przesunięć gruntu. Linia kablowa ma przebiegać od obiektu technicznego, zlokalizowanego przy elektrowni fotowoltaicznej do miejsca dostarczenia energii elektrycznej – zaciski prądowe łącznika napowietrznego. Długość trasy linii kablowej średniego napięcia SN-15 kV ma wynosić 621 m, a długość kabla SN-666 m (z uwzględnieniem zapasu kablowego oraz podejścia do stacji/słupa). Z opisu tego jasno wynika, że jedynym elementem, który ma być wykonany jest linia kablowa oraz jej przyłączenie i tego dotyczy właśnie dokładny opis robót i technologii wykonawczej. Zgłoszenie nie obejmuje innych elementów, w tym elementów przynależnych do sieci, takich jak instalacje lub urządzenia stanowiące inne obiekty, niż przyłącze. Linia ta ma za zadanie jedynie łączyć obiekt techniczny farmy z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego. Z opisu tego jasno wynika, że zakresem robót podanym w zgłoszeniu jest wykonanie "linii kablowej" na podanym odcinku. Zgłoszenie nie obejmuje zatem innych robót, w tym robót i obiektów, innych niż przyłącze. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, że w tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych, ułożenie linii kablowej należy uznać za roboty polegające na budowie przyłącza elektroenergetycznego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a) ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt 15 rswf (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 191/22, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1094/21 oraz sygn. akt II SA/Go 1093/21, dostępne w bazie CBOSA). W tym stanie faktycznym sprawy położenie "samej" linii kablowej jest, zdaniem Sądu, oczywistym przypadkiem budowy "przyłącza elektroenergetycznego", o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a) ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt 15 r.s.w.f. Z tych też względów zarzuty postawione w skardze są w pełni uzasadnione, przy czym decydujące jest naruszenie przepisów prawa materialnego art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a) ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy. Trudno bowiem jest zrozumieć motywy i cel wydanych w sprawie decyzji, tak jak trudno sobie wyobrazić, jaki przypadek organy skłonne są traktować jako "przyłącze", skoro nie uznają za nie "położenia" linii kablowej. W tym też kontekście podzielić należy zarzuty skarżącej spółki dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym zasady zaufania, jak i obowiązku zrozumiałego wyjaśnienia motywów wydanej decyzji. Organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej orzeczono jak w pkt II wyroku, na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 P.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji wezmą pod uwagę powyższe rozważania.