II OSK 1679/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Lu 155/22 w sprawie ze skargi T.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 155/22, oddalił skargę T.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 31 grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga strony na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez PINB. W skardze zarzucono naruszenie art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej: "k.p.a." przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z dnia 9 listopada 2018 r., znak: PINB.7353- 1/98/2018 udzielającej pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowego. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż decyzję PINB z dnia 16 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji PINB z dnia 9 listopada 2018r. organ przesłał skarżącemu 16 listopada 2020 r. drogą elektroniczną na skrzynkę ePUAP, jako skan wersji papierowej, co w ocenie strony oznacza, iż decyzja nie podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym nie została wprowadzona do obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ I instancji wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił przebieg postępowania wskazując, iż zawiadomieniem z 24 września 2020 r. poinformowano strony postępowania o przyczynach zwłoki i wskazano nowy termin załatwienia sprawy do 30 października 2020 r. Z kolei w dniu 25 października 2020 roku wpłynął kolejny wniosek strony o wznowienie postępowania w tym samym przedmiocie - zawiadomieniem z 29 października 2020 r. ponownie poinformowano strony o zmianie terminu załatwienia sprawy i wyznaczono nowy termin do dnia 30 listopada 2020 r. W dniu 16 listopada 2020 r. wydano decyzję znak: 7355-1/19/2020 odmawiającą uchylenia decyzji organu powiatowego z dnia 9 listopada 2018, którym udzielono pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowego. Dalej PINB zaznaczył, że w sprawie przewlekłości PINB, WSA w Lublinie już orzekał, gdzie wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SAB/Lu 150/20 stwierdzono, że organ I instancji dopuścił się rzeczonej przewlekłości w załatwieniu wniosków skarżącego z dnia 5 czerwca 2020 r., 3 lipca 2020 r. oraz z 1 września 2020 r. w przedmiocie wznowieniowa postępowania administracyjnego (wyrok ten jest prawomocny). Sąd wojewódzki orzekał również w sprawie bezczynności PINB w niniejszej sprawie, gdzie wydał wyrok z 28 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Lu 128/21, który wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2022 r. sygn. akt II OSK 790/22 został uchylony, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Rozpoznając skargę strony z 31 grudnia 2020 r., WSA w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Następnie Sąd wojewódzki opisał pojęcie bezczynności i wyjaśnił, że zgodnie ze stanem faktycznym sprawy bezczynność organu powiatowego dotyczy żądania zawartego we wnioskach z dnia 5 czerwca 2020 r., 3 lipca 2020 r. oraz 1 września 2020 r. Żądanie to dotyczyło wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z dnia 9 listopada 2018 r. W ocenie Sądu wojewódzkiego załatwienie sprawy administracyjnej dotyczącej kontroli prawidłowości decyzji PINB z dnia 9 listopada 2018 r. udzielającej pozwolenia na użytkowania powinno być traktowane, jako rozpoznane sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. – zatem obowiązek wydania przez organ decyzji w kontrolowanym postępowaniu odnosić należało do maksymalnego terminu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak wynika z akt sprawy wniosek o wznowienie postępowania z dnia 5 czerwca 2020 r. wpłynął do organu 5 czerwca 2020 r. i został załatwiony postanowieniem PINB z dnia 30 czerwca 2020 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania z dnia 3 lipca 2020 r. wpłynął do organu 6 lipca 2020 r. i został załatwiony postanowieniem PINB z dnia 4 sierpnia 2020 r. Obydwa wnioski zostały więc załatwione przed upływem terminu 2 miesięcy. W dalszym toku czynności oba ww. postanowienia organu I instancji zostały uchylone przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) do ponownego rozpoznania – odpowiednio postanowieniami z 24 sierpnia 2020 r. (wpłynęło do PINB 26 sierpnia 2020 r.) i 22 września 2020 r. (wpłynęło do PINB 25 września 2020r.). Jednocześnie do organu powiatowego wpłynął kolejny wniosek skarżącego o wznowienie postepowania z 1 września 2020 r. PINB będąc zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz w wyniku rozpoznania kolejnego wniosku strony wydał przed upływem miesiąca postanowienie z dnia 24 września 2020 r., którym wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z 9 listopada 2018 r. Sąd podniósł, iż w tym samym dniu organ I instancji zawiadomił strony, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 października 2020 r., zaś 29 października 2020 r. kolejny raz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2020 r. Następnie 16 listopada 2020 r. PINB wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji organu powiatowego z 9 listopada 2018 r., zatem w ocenie WSA w Lublinie PINB nie dopuścił się w sprawie bezczynności. W zakresie dostarczenia stronie decyzji Sąd wojewódzki wskazał, iż została ona wysłana w tradycyjnej formie papierowej i w taki też sposób za pośrednictwem operatora pocztowego doręczona skarżącemu – fakt ten nie niweczy przesłania stronie decyzji także w formie dokumentu elektronicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie I. przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię stanu bezczynności i niewłaściwe jego zastosowanie, gdyż organ od dnia 24 września 2020 r. do 16 listopada 2020 r. nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających, zmierzających bezpośrednio do załatwienia poza przedłużaniem postępowania, a od 16 listopada 2020 dwukrotnie doręczał pliki PDF niezawierające kwalifikowanego podpisu elektronicznego, dopiero 15 grudnia 2020r. doręczono skarżącemu decyzję w formie pisemnej, gdzie nośnikiem był papier (po wniesieniu skargi), i przyjęcie przez WSA w Lublinie jako właściwej "formy papierowej" decyzji, a "fakt przesłania skarżącemu decyzji także w formie elektronicznej w żaden sposób nie niweczy dokonanego również doręczenia decyzji za pośrednictwem poczty oraz wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego", gdy z art. 14 § 1 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym) wynika, iż sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346, 568, 695, 1517 i 2320), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej; 2) poprzez niezastosowanie art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 39 (1) § pkt 1, pkt 2, pkt 3 k.p.a. w zakresie wykładni podpisu pod decyzją, gdyż pismo PINB w [...] z 16 listopada 2020 w formie elektronicznej (plik PDF) przesłane przez ePUAP skarżącemu w dniu 16 listopada 2020 bez Urzędowego Potwierdzenia Odbioru (UPO) nie zawierające kwalifikowanego podpisu elektronicznego jest projektem decyzji, a kolejne pismo (plik PDF) odebrane za pośrednictwem ePUAP przez Urzędowe Potwierdzenie Odbioru w dniu 9 grudnia 2020r. także nie zawierało kwalifikowanego podpisu elektronicznego i też było projektem decyzji, i przyjęcie jako właściwej "formy papierowej" decyzji; "fakt przesłania skarżącemu decyzji także w formie elektronicznej w żaden sposób nie niweczy dokonanego również doręczenia decyzji za pośrednictwem poczty oraz wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego", gdy z art. 14 § 1 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym) wynika, iż sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346, 568, 695, 1517 i 2320), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej, a niezastosowanie art. 3 pkt 35, art. 25 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE (OJ L 257, 28.8.2014, dalej rozporządzenia 910/2014/ gdyż kwalifikowany podpis elektroniczny ma skutek prawny równoważny podpisowi własnoręcznemu, a skoro go nie było decyzji w formie dokumentu elektronicznego; II. przepisów postępowania tj.: 1) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) dalej: "p.p.s.a." poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi pomimo naruszenia art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2 oraz art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 pkt 1, art. 37 § 1 pkt 1. w zw. z art. 57 § 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 107 § 1 pkt 8, art. 46 § 3 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. będącego następstwem prowadzenia postępowania administracyjnego z bezczynnością w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować zastosowaniem art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, i przyjęcie jako właściwej "formy papierowej" decyzji; a "fakt przesłania skarżącemu decyzji także w formie elektronicznej w żaden sposób nie niweczy dokonanego również doręczenia decyzji za pośrednictwem poczty oraz wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego", gdy z art. 14 § 1 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym) sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346, 568, 695, 1517 i 2320), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej, oparcie się na art. 25 § 3 k.p.a., gdy taka jednostka redakcyjna nie istnieje, a miało to wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie skargi w oparciu o art. 132 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993, nr 61, poz. 284 ze zm.) dalej: "Konwencja" i doprowadziło do oddalenia skargi; 2) art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 1 w zw. z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie się od przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej i brak stwierdzenia bezczynności postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a także brak zastosowania środków określonych w p.p.s.a. w wyniku istnienia bezczynności postępowania tj. art. 149 § 1a, art. 149 § 2 p.p.s.a., umorzenia postępowania w części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. co do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, a zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2 oraz art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 107 § 1 pkt 8, art. 46 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1,2, 3, art. 77 ust. 1 i 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) dalej: "Konstytucja" w zw. z art. 417 § 1 i art. 417(1) § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.); dalej: "k.c.") w zw. z art. 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 i art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 326, 26/10/2012 P. 0001 – 0390), dalej: "TUE", art. 267 akapit 1-3 TFUE, art. 17 ust. 1, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 41 ust. 1 i 3, art. 41 ust. 2 lit a), b), c), art. 47 akapit pierwszy i drugi, art. 51 ust 1, art. 52 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (2016/C 202/02), dalej: "KPP", art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2,art. 9, art. 17 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (Decyzja w Sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (2011/C 285/03; Dz.U.UE C z dnia 29 września 2011 r.), dalej: "k.d.p.a", art. 6 ust. 1 Konwencji co skutkowało w istocie pozbawieniem skarżącej prawa do sądu i skutecznej ochrony sądowej na bezczynność organu oraz kontroli prawidłowości przebiegi postępowania administracyjnego, a zarazem godzące w chronione prawo do dobrej administracji, a także w prawo do wynagrodzenia szkody, wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, czyli zamykające stronie prawo dochodzenia jej konstytucyjnych praw, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) dalej: p.u.s.a., art. 3 § 1, w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku oraz brak stwierdzenia bezczynności postępowania, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia bezczynności postępowania oraz zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2 oraz art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 14 § 1, w zw. z art. 39 (1) § pkt 1, pkt 2, pkt 3 w zw. z art. 109 § 1, art. 46 § 3 k.p.a., gdyż skarżący składając wnioski dnia 5 czerwca 2020r., 3 lipca 2020r., 1 września 2020r. wnosił o doręczanie pism drogą elektroniczną za pośrednictwem ePUAP, w związku z czym organ obowiązany był wydać orzeczenie w formie elektronicznej zawierającej kwalifikowany podpis elektroniczny zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. a doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 344), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił o to, więc brak kwalifikowanego podpisu elektronicznego jest projektem decyzji przesłanym na ePUAP w dniu 16 listopada 2020r. bez Urzędowego Potwierdzenia Odbioru, oraz drugim odebranym przez Urzędowe Potwierdzenie Odbioru w dniu 9 grudnia 2020r., zaś organ pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi, natomiast doręczył decyzję w formie pisemnej, której nośnikiem był papier w dniu 15 grudnia 2022r. (nadana 4 grudnia 2020r.), a więc po wniesieniu skargi do sądu czego konsekwencją było niezasadne oddalenie skargi, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd prawidłowo wykonując funkcję kontrolną wydałby rozstrzygnięcie o innej treści; 4) naruszenie art. 269 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 i pkt 4, art. 187 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie uchwały siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz. 63, a miało to wpływ na treść orzeczenia, gdyż uwzględnienie ich treści w aspekcie skutków prawnych spowodowałoby, iż sentencja orzeczenia byłaby inna; 5) art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim Sąd nie umorzył postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. To naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sentencja orzeczenia byłaby odmienna, gdyby nie ta wada i niewątpliwie skargę nie można było oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 6) naruszenie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię bezczynności prowadzenia postępowania i ich niezastosowanie pomimo naruszenia art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 14 § 1, art. 46 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE art. 267 akapit 1-3 TFUE, art. 17 ust. 1, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 41 ust.1. i 3, art. 41 ust. 2 lit a), b), c), art. 42, art. 47 akapit pierwszy i drugi, art. 51 ust 1, art. 52 ust. 1 KPP, art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2,art. 9, art. 17 ust. 1 k.d.p.a.. art. 6 ust. 1 Konwencji i uznanie, że PINB nie był bezczynny, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż od dnia 24 września 2020r. do dnia 16 listopada 2020 PINB - poza wyznaczeniem nowych terminów załatwienia sprawy oraz informowaniem stron, że "ze względu na skomplikowany charakter sprawy, nie może być zakończone w terminie przewidzianym w przepisie art. 35 p.p.s.a" - nie podejmował żadnych innych czynności wyjaśniających, zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy; 7) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd nie wymierzył organowi grzywny. Ta wada miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek jej popełnienia treść sentencji orzeczenia jest odmienna od tej, jaka winna była być, gdyby wady tej nie popełniono; 8) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną nie wyszedł poza ich granice pomimo, że w danej sprawie powinien to uczynić, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 14 § 1, art. 35 § 1, 2, 3, art. 36 § 1 i 2, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 267 akapit 1-3 TFUE, art. 17 ust. 1, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 41 ust.1. i 3, art. 41 ust. 2 lit a), b), c), art. 42, art. 47 akapit pierwszy i drugi, art. 51 ust 1, art. 52 ust. 1 KPP, art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9, art. 17 ust. 1 k.d.p.a, podlegającej uwzględnieniu w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a., umorzenia postępowania w części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. co do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, a miało to wpływ na wynik sprawy gdyż Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy; 9) Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8, art. 1 p.p.s.a. art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, wskazania okoliczności powodujących skomplikowany charakter sprawy, gdy jest to postępowanie wznowieniowe i sprawa jest organowi znana, a więc nie dokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli zachowania organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 14 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 267 akapit 1-3 TFUE, art. 17 ust. 1, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 41 ust.1. i 3, art. 41 ust. 2 lit a), b), c), art. 42, art. 47 akapit pierwszy i drugi, art. 51 ust 1, art. 52 ust. 1 KPP, art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2,art. 9, art. 17 ust. 1 k.d.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo, iż podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; 10) art. 141 § 4 zdanie pierwsze. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego wyrażonego w pismach procesowych w tym do zarzutów przedstawionych w skardze i nieprzedstawienie ich oceny w odniesieniu do umorzenia postępowania w części, formy dokumentu elektronicznego i miało to wpływ na treść orzeczenia; 11) Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 133 § 1. zw z art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8, art. 1 p.p.s.a., art. 3 pkt 10, art. 3 pkt 12, art. 3 pkt 35, art. 25 ust 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE (OJ L 257, 28.8.2014, dalej rozporządzenie 910/2014), gdyż nie uwzględnił przebiegu całego postępowania a przez to również wszystkich czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, czego konsekwencją była błędna ocena prawna skutkująca oddaleniem skargi, gdyż decyzja w formie elektronicznej nie zawierająca podpisu elektronicznego może stanowić co najwyżej projekt aktu; po złożeniu skargi do WSA doręczono decyzję za pośrednictwem Poczty Polskiej w formie pisemnej, gdzie nośnikiem był papier, polegającej na niedostrzeżeniu bezczynności organu, dlatego też naruszenie tego przepisu mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy; 12) art. 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 267 akapit 1-3 TFUE, art. 17 ust. 1, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 41 ust.1. i 3, art. 41 ust. 2 lit a), b), c), art. 47 akapit pierwszy i drugi, art. 51 ust 1, art. 52 ust. 1 KPP, art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 i art. 9, art. 17 ust. 1 k.d.p.a należy interpretować w ten sposób, że po pierwsze stoją one na przeszkodzie takim regulacjom w krajowym porządku prawnym, gdy celem skargi na bezczynność jest wymierzenie sankcji za niezgodność z prawem wiążącego aktu prawnego lub brak tego aktu, bez względu na to, czy byłby on niezgodny z prawem czy nie, lub postępowania, które można przypisać instytucji lub organowi, a po drugie zgodnie z zasadą dobrej administracji, która jest jedną z gwarancji przyznanych w porządku prawnym Unii w postępowaniu administracyjnym i zawarta jest w art. 41 ust. 1 i ust 2 lit b) KPP, instytucje i organy mają obowiązek starannie prowadzić postępowanie i postępować tak aby każda czynność następowała w rozsądnym terminie w stosunku do poprzedniej czynności, dochodzi do naruszenia zasady państwa prawnego oraz prawa do sądu i skutecznej ochrony sądowej na bezczynność organu oraz kontroli prawidłowości przebiegu postępowania administracyjnego, w którym organ był bezczynny, gdy wyrok sądu stanowi prejudykat umożliwiający wystąpienie o odszkodowanie. W sytuacji, gdy sąd krajowy (który w pewnym zakresie pełni funkcję sądów unijnych), po skutecznym wszczęciu procedury kontroli bezczynności organu, niweczy prawo do sądu również w zakresie w jakim w indywidualnej sprawie zawisłej przed sądem właściwym do jej rozpoznania, pozbawia możliwości skutecznego inicjowania trybu prejudykacyjnego przed Trybunałem oraz prawa oczekiwania na jego orzeczenie, co podważa unijną zasadę lojalnej współpracy. TSUE proklamował zasadę odpowiedzialności odszkodowawczej państwa w sprawach połączonych F. i B.i (Orzeczenie z 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90 A.F. i D.B. v. Italy, Zb. Orz. TS 1991, s. I-5357). Zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona od sądu krajowego odstąpienia od zastosowania się do omawianych regulacji w krajowym porządku prawnym, niezależnie od tego, czy mają one charakter ustawowy, czy konstytucyjny, i w konsekwencji przekroczenie rozsądnego terminu do wydania orzeczenia, będącego uchybieniem proceduralnym stanowiącym naruszenie prawa podstawowego, musi powodować, że danej stronie przysługuje skuteczny środek prawny umożliwiający jej odpowiednie skorygowanie tego uchybienia i gwarantujący skuteczną ochronę sądową. Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Strona wniosła również na podstawie art. 106 § 2 p.p.s.a. wniosek o pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w oparciu o art. 267 akapit 1-3 TFUE, o wykładnię art. 17 ust. 1, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 41 ust.1. i 3, art. 41 ust. 2 lit a), b), c), art. 42, art. 47 akapit pierwszy i drugi, art. 51 ust 1, art. 52 ust. 1 KPP, art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2,art. 9, art. 17 ust. 1 k.d.p.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8, art. 1 p.p.s.a., art. 3 pkt 10, art. 3 pkt 12, art. 3 pkt 35, art. 25 ust 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE (OJ L 257, 28.8.2014) w zakresie prawa do sądu i skutecznej ochrony sądowej na bezczynność organu oraz kontroli prawidłowości przebiegi postępowania administracyjnego, gdy zachowanie godzące w chronione prawo do dobrej administracji, a także w prawo do wynagrodzenia szkody, wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, związane są z brakiem wymaganego podpisu. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie, sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy wadliwością cechuje się stanowisko Sądu I instancji uznające, że PINB w [...]nie można w dacie wniesienia skargi przypisać bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zagadnienie to ma także przesądzające znaczenie dla określenia, czy skarga skarżącego powinna była zostać oddalona stosownie do art. 151 p.p.s.a., czy też taka decyzja procesowa Sądu I instancji, jak zauważa skarżący, jest nieprawidłowa, co jest spowodowane nieskorzystaniem przez ten Sąd, pomimo ciążącego na nim obowiązku, z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 i art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego wadliwego rozważenia przez Sąd I instancji zarzutu bezczynności dotyczącego sprawy objętej skierowanym do PINB wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 9 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że definicja "bezczynności" sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazuje, że uważać trzeba za nią stan, w którym organ administracji publicznej nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że kryterium prawne określające termin, w jakim powinien zostać rozpoznany wniosek strony, kształtowała treść art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zatem mając na uwadze, że załatwienie sprawy administracyjnej dotyczącej kontroli prawidłowości decyzji PINB udzielającej pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowego z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako rozpoznanie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zarazem sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Prawny obowiązek wydania przez PINB decyzji w kontrolowanym postępowaniu odnosić z tego względu należało do terminu (maksymalnie) dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Odmienny pogląd skarżącego oparty na uznaniu, że PINB był zobowiązany swoje czynności zamknąć w terminie miesiąca, jest nieuprawniony, zważywszy, że organ był zobowiązany rozważyć prawidłowość postępowania zakończonego decyzją z dnia 9 listopada 2018 r. z punktu widzenia obarczających go wad procesowych określonych trzema przyczynami wznowienia powołanymi przez skarżącego (art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a.). Przy czym przesłanka wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, musiała zostać przez PINB poddana poszerzonej ocenie z uwagi na to, że niezależnie od okoliczności wymienionych we wniosku z dnia 5 czerwca 2020 r., której wnioskodawca przypisał znaczenie równoważne przyczynie wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w toku prowadzonego postępowania skarżący powołał się na kolejne "nowe okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mające, jego zdaniem, stanowić przyczyny wznowienia postępowania odrębne od wcześniej już wskazanych (pisma z dnia 3 lipca 2020 r. oraz z dnia 1 września 2020 r. i z dnia 25 października 2020 r.). Powyższe działanie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób bezpośredni przełożyło się na zakres prowadzonego przez PINB postępowania wyjaśniającego oraz materię, która była przedmiotem analizy, mając tym samym wpływ na rozległość i stopień szczegółowości ocen, jakie organ zobowiązany był sformułować, stosując przepis art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Wobec tego, że PINB w [...] nie stwierdził przyczyn prowadzących do niedopuszczalności wszczęcia (wznowienia) postępowania na wniosek skarżącego, datą wszczęcia postępowania, od której rozpoczął bieg wskazywany wyżej termin załatwienia sprawy, był stosownie do art. 149 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. dzień wydania postanowienia z dnia 24 września 2020 r. W sytuacji, gdy PINB decyzję kończącą merytorycznie wskazane postępowanie wydał w dniu 16 listopada 2020 r. i została ona następnie skarżącemu doręczona, wchodząc do obrotu prawnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości trafność przyjętej przez Sąd I instancji oceny, zgodnie z którą wniesiona przez skarżącego pismem z dnia 31 grudnia 2020 r. skarga powinna zostać oddalona (art. 151 p.p.s.a.), jako że niezasadnie zarzuciła pozostawanie przez PINB w bezczynności wynikającej z przekroczenia wyznaczonego w art. 35 § 3 k.p.a. terminu załatwienia sprawy. Zaskarżony wyrok oddalający skargę oceniany przez pryzmat powodów, które nakazywały Sądowi odstąpić od zastosowania art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 i art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czyni w tej sytuacji zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. w związku z wymienionymi przepisami k.c., Konstytucji RP, Traktatu o Unii Europejskiej, Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Adminisatrcyjnej w całości nieuzasadnionymi. Niezrozumiałe jest twierdzenie skarżącego, że w kontrolowanej sprawie należy mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 269 § 1 p.p.s.a. Powyższy przepis stoi na przeszkodzie temu, by skład sądu administracyjnego rozstrzygnął sprawę w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale, kierując się wykładnią prawa odmienną od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołanie się przez skarżącego na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 pomija, że stanowisko w niej przyjęte nie może być traktowane jako wiążące z uwagi na istotną zmianę przepisów. Istotą stanowiska wyrażonego w ww. uchwale było uznanie za prawidłowe umorzenia postępowania sądowego w przypadku ustania bezczynności organu po wniesieniu skargi do sądu. Aktualne brzmienie art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność miała miejsce oraz czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa czy też nie, co zasadę, do której nawiązuje ww. uchwała, pozwala w zmienionym stanie prawnym stosować na zasadzie analogii wyłącznie w zakresie odpowiadającym treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z nieuwzględnieniem skargi (art. 151 p.p.s.a.) wskazany przepis nie podlegał jednakże zastosowaniu przez Sąd I instancji. Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 zdanie 1 w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8, a także art. 135 i art. 151 p.p.s.a. Z treści zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności działania organu w sposób odpowiadający obowiązkom wynikającym z ww. przepisów. Przypisywane Sądowi I instancji zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej, w tym nieustosunkowanie się do postawionych w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 15 marca 2021 r. żądania nie znajduje podstaw, skoro kwalifikacja nadana skardze odpowiadała jej przedmiotowi. Poprawność ocen i wniosków, na których oparł się Sąd I instancji, a które nakazywały uznać skargę na bezczynność PINB za niezasadną, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Teza, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a równocześnie uchybia zasadom praworządności, proporcjonalności i obiektywności, gdy ją zestawić z argumentami skarżącego, które mają w założeniu to twierdzenie wspierać, pozostaje w całości nieuprawniona. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji zdecydował o oddaleniu skargi na bezczynność, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżącego kwestionującego prawidłowość sposobu rozpoznania przez PINB wniosku o wznowienie postępowania. Zarzut, iż pisemne motywy wyroku nie pozwalają stwierdzić, dlaczego Sąd I instancji nie uwzględnił sformułowanych w skardze zarzutów abstrahuje od treści faktycznej wypowiedzi Sądu, jak została zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, zwłaszcza podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny, umożliwiający zarówno polemikę w ramach skargi kasacyjnej, jak i weryfikację w toku wszczętego nią postępowania kasacyjnego, przedstawił argumenty, które jego zdaniem przemawiają na rzecz tezy, że PINB nie pozostawał w bezczynności. To czy argumenty te są w ocenie skarżącego trafne, nie wpływa na ocenę zgodności uzasadnienia z art. 141 § 4 p.p.s.a., która z uwagi na treść tego przepisu ma charakter bardziej formalny niż merytoryczny. W sytuacji gdy Sąd I instancji zasadnie uznał, że PINB nie pozostawał bezczynny, nie było również podstaw do zastosowania art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a., co czyni również zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie za pozbawione uzasadnionych podstaw. W kwestii prawidłowego doręczenia decyzji skarżącemu, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 14 § 1 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym) sprawy należało załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 700, 730, 848, 1590 i 2294), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Z przepisów art. 14 § 1 oraz art. 109 § 1 k.p.a. wynika co do zasady pisemna forma załatwiania spraw oraz nakaz doręczenia decyzji na piśmie. Przepisy k.p.a. nie wykluczają zatem sporządzenia treści decyzji w formie pisemnej. Przy czym użycie spójnika "lub" w komentowanym przepisie art. 14 § 1 k.p.a., powoduje, że dokument mógł być sporządzony równocześnie w dwóch prawnie równoważnych formach: dokumentu papierowego oraz dokumentu elektronicznego. Treść dokumentów w obu tych formach musi być identyczna, a ponadto dokumenty muszą być podpisane w tej samej dacie. Doręczenie stronie odpisu takiej decyzji w sposób wadliwy, nie powoduje, że sama decyzja stanowi decyzję nieistniejącą, a ewentualny zarzut procesowy naruszenia przepisów postępowania może być rozpatrywany tylko w kontekście wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Stąd rację ma Sąd I instancji, że nawet wadliwe doręczenie w formie elektronicznej, nie niweczy skutków doręczenia w formie pisemnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.