II OSK 452/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1113/20 w sprawie ze skargi J. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 marca 2020 r. nr DZS.WPA-ZOD.4351.5.2020.RJ w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1113/20, na skutek skargi J. C. uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 12 marca 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z 3 grudnia 2019 r. w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego będącego w budowie na cele mieszkalne wielorodzinne (do sześciu lokali mieszkalnych) na działce nr [...], obręb [...] gm. B., w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w skardze kasacyjnej od tego wyroku przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W odniesieniu do przepisów postępowania organ administracji zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez "przyjęcie, iż organ naruszył zasady procedury administracyjnej, podczas gdy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zebrał całokształt materiału dowodowego, a następnie na jego podstawie ustalił pełny stan faktyczny sprawy, który ocenił nie przekraczając granic uznania administracyjnego". W odniesieniu do prawa materialnego organ administracji zarzucił naruszenie: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 79 pkt 2 i § 79 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że "przewidziana w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy inwestycja nie spowodowałaby wzrostu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na badanym odcinku drogi krajowej nr [...], pomimo że z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, iż istniejący zjazd indywidualny znajduje się w złym stanie technicznym, tj. posiada nawierzchnię z licznymi ubytkami, gdzie tworzą się zastoiska wodne oraz nie spełnia normatywnych wymogów w zakresie wyokrągleń, co w konsekwencji, w tak niebezpiecznym miejscu (skarpa, łuk, skrzyżowanie) mogłoby mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo oraz płynność ruchu drogowego, wobec czego zarządca drogi był uprawniony do odmowy uzgodnienia projektu decyzji z ww. przyczyn", 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "w zakresie przedmiotowym tej regulacji nie mieści się badanie stanu technicznego istniejącego zjazdu, podczas gdy w rzeczywistości ta okoliczność wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi skarżącego, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę z uwagi na mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), polegające na niewystarczających ustaleniach w zakresie przesłanki określonej w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), a to możliwości włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu drogowego spowodowanego zmianą sposobu użytkowania budynku o funkcji usługowej, znajdującego się na działce nr [...], na budynek o funkcji mieszkalnej. W związku z tym Sąd pierwszej instancji zwrócił m.in. uwagę na to, że organ administracji nie wyjaśnił, czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wpłynie na zwiększenie natężenia ruchu drogowego w taki sposób, że stanowić to będzie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd pierwszej instancji przy tym zauważył, że planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest taką zmianą, co do której nie ma wątpliwości, że spowoduje negatywną zmianę w zakresie ruchu drogowego. Według Sądu pierwszej instancji charakter zmiany planowanego sposobu użytkowania obiektu budowlanego wskazuje, że raczej dojdzie do zmniejszenia natężenia ruchu drogowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana przesłanka uwzględnienia skargi nie została skutecznie zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Rzeczywiście, w uzasadnieniach obu postanowień skarżącego kasacyjnie organu administracji nie wskazano, jak planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wpłynie na ruch drogowy. Pominięto zatem istotną w świetle art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych okoliczność. W powołanym przepisie stanowi się bowiem, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Z powołanego przepisu wynika więc, że istotną okolicznością jest związek pomiędzy zmianą sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w tym zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a ruchem drogowym. W końcowym fragmencie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych mowa jest bowiem o uzgodnieniu przez zarządcę drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W przypadku stosowania powołanego przepisu do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy mieć na uwadze, że dotychczasowy sposób użytkowania obiektu budowlanego może już powodować jakiś ruch drogowy, którego możliwość włączenia do drogi została przez zarządcę drogi pozytywnie oceniona w przeszłości. W związku z tym w takim przypadku art. 35 ust. 3 in fine ustawy o drogach publicznych należy rozumieć w ten sposób, że uzgodnienie z zarządcą drogi odnosi się w istocie do zmiany ruchu drogowego spowodowanej zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zatem, gdyby ustalono, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie spowodowała żadnej zmiany ruchu drogowego to w świetle art. 35 ust. 3 in fine ustawy o drogach publicznych nie byłoby podstaw do odmowy uzgodnienia takiej zmiany. Mając powyższe na uwadze, a także to, że Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż z akt administracyjnych wynika, że skarżący już decyzją z 17 września 2001 r. uzyskał zgodę na budowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], przy czym ta zgoda została udzielona w związku z mieszkaniową zabudową tej działki, istotne było wyjaśnienie, jak planowana zmiana sposobu użytkowania budynku zmieni ruch drogowy. Skoro zaś tej okoliczności w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono, za zasadne było uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Tym samym niezasadna jest podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia powołanych przepisów. Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 79 pkt 2 i § 79 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie to po pierwsze, zauważyć należy, że podstawa ta, odnosząca się do naruszenia prawa materialnego, w istocie zmierza do podważenia ustaleń faktycznych. Zarzuca się bowiem w niej naruszenie powołanych przepisów poprzez "przyjęcie, iż przewidziana w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy inwestycja nie spowodowałaby wzrostu zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na badanym odcinku drogi krajowej nr [...]". Wzrost zagrożenia jest okolicznością faktyczną. W związku z tym wskazana podstawa kasacyjna w istocie dotyczy ustaleń faktycznych. Po drugie, w tej podstawie kasacyjnej przypisuje się Sądowi pierwszej instancji poczynienie ustaleń, których Sąd ten nie dokonał. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził bowiem, iż planowana inwestycja nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jak już wyżej stwierdzono, Sąd ten przyjął, że nie został wyjaśniony wpływ planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na ruch drogowy. Jak się wydaje w analizowanej podstawie kasacyjnej w istocie kwestionuje się to samo co w podstawie kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, mianowicie stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego zły stan techniczny istniejącego już zjazdu nie może być podstawą odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Odnosząc się zatem do obu tych podstaw kasacyjnych zauważyć należy, że z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika, iż zarządca drogi przewidziane w tym przepisie zmiany na terenie przyległym do pasa drogowego uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tymi zmianami. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym czynnikiem limitującym możliwość włączenia ruchu do drogi jest bezpieczeństwo na tej drodze. Nie powinno też ulegać wątpliwości, że bezpieczne włączenie ruchu drogowego do drogi może zależeć też od stanu technicznego wjazdu. Zatem, w ocenie NSA organ administracji był uprawniony oceniać w rozpoznawanej sprawie stan techniczny istniejącego zjazdu. Jednakże powinien był przede wszystkim ustalić jak planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego zmieni ruch drogowy. Następnie z uwzględnieniem zakresu tej zmiany organ administracji powinien był ocenić, czy dotychczasowy zjazd jest dla niej wystarczający, przy czym powinno się uwzględnić także to, że zjazd mimo złego stanu technicznego był już wykorzystywany w celu włączenia istniejącego ruchu drogowego do drogi. Należy w tym miejscu podkreślić, że zdaniem NSA z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika, iż zarządca drogi zmiany w sposobie zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogowego, w tym zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części uzgadnia, aby ocenić wpływ tych zmian na dotychczasowy ruch drogowy. W związku z tym, jeżeli te zmiany nie mają żadnego znaczenia dla ruchu drogowego to odmowa uzgodnienia nie jest dopuszczalna. Nie może ona w szczególności być uzasadniona złym stanem technicznym zjazdu. Brak podstaw prawnych, aby uzgodnienie przewidziane w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wykorzystywać do usunięcia złego stanu technicznego zjazdu, gdy zmiana sposobu zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogowego, w tym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie powoduje żadnych zmian w ruchu drogowym. Zatem, także te podstawy kasacyjne nie są zasadne. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.