II SA/Kr 818/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 kwietnia 2024 r. znak: WI-I.7840.3.17.2023.MO w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Kr 818/24 UZASADNIENIE Decyzją nr 260/6740.1/2023 z dnia 3 marca 2023 r., znak: AU-01-2.6740.1.1947.2022.APA, wydaną m.in. na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), Prezydent Miasta Krakowa uchylił decyzję własną z dnia 27 listopada 1981 r., znak: GP-W-8381/195/81, udzielającą Z. G. pozwolenia na budowę lokalu mieszkalnego na parterze oraz wspólnego przyziemia w budynku dwurodzinnym na działce nr [...] przy ul. [...] w Krakowie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że był zobowiązany tak postąpić w obliczu tego, że wpłynęła do niego – wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb – decyzja nr 390/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki z dnia 29 grudnia 2022 r., znak: ROIK.I.5160.296.2020.PNI. H. G. złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym podniosła, że dopiero z decyzji uchylającej pozwolenie na budowę dowiedziała się o decyzji PINB. Jej zdaniem postępowanie powinno zostać umorzone, skoro bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed PINB, co było spowodowane tym, że PINB – po zarejestrowaniu sprawy pod nową sygnaturą – przestał doręczać korespondencję pod właściwy adres. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2024 r., znak: WI-I.7840.3.17.2023.MO, wydaną po rozpatrzeniu odwołania H. G., Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wznowienia postępowania przed PINB zażądali zarówno H. G., jak i poinformowany przez nią syn Z. G. (inwestor), jednakże PINB poinformował, że decyzja jest ostateczna, a postanowieniem z dnia 6 czerwca 2023 r. odmówiono H. G. wznowienia postępowania przed PINB. Poza kompetencją organu odwoławczego pozostaje wyjaśnianie niewłaściwego doręczania korespondencji przez PINB. Odnosząc się do pisma inwestora z dnia 10 maja 2023 r., z którego wynikało, że nie brał on udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i został pozbawiony możliwości złożenia odwołania, bo żadne pismo nie zostało wysłane pod adres "[...]", organ odwoławczy wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu wysłano pod adres "ul. [...]", a decyzję pod adres "ul. [...]". Adresy te zostały wskazane jako adresy doręczeń w postępowaniu dot. realizacji inwestycji. W aktualnej informacji opisowo-graficznej w rejestrze gruntów (k. 26) widnieje adres tożsamy z adresem, na który wysłano decyzję (mimo informacji zawartych w rozdzielniku – koperta z informacją o niepodjęciu przesyłki w terminie), zaś aktualizacja danych w ewidencji gruntów jest obowiązkiem właściciela nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł Z. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 §1 w zw. z art. 12 §1 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 36a Pb przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasady szybkości i prostoty postępowania, zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady praworządności przez uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję PINB wydaną w sprawie, w której zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania (skarżący bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a co za tym idzie postępowanie przed PINB powinno zostać wznowione, w konsekwencji czego organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i postępowanie umorzyć (organ pierwszej instancji powinien był umorzyć postępowanie), bowiem dalsze jego prowadzenie nieuchronnie prowadzić będzie do jego wznowienia; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 15 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa polegającym na pozbawieniu skarżącego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Po pierwsze, postępowanie przed PINB zostało wszczęte przez Wydział Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Krakowa w 1997 r. Obecnie sprawa rozpatrywana jest ponownie w wyniku decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 lipca 2010 r. W toku postępowania zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego pod nową sygnaturą zgodnie z przyjętą instrukcją kancelaryjną. Po zarejestrowaniu sprawy pod nową sygnaturą przestano doręczać na właściwy adres skarżącego, tj. ul. [...] (chociaż poprzednio korespondencja była wysyłana i odbierana pod tym adresem, a skarżący w pismach do organu wskazywał ten adres jako właściwy do doręczeń i nie zawiadamiał o zmianie adresu) i zaczęto doręczać na adres "ul. [...]". Skarżący dowiedział się o decyzji PINB dopiero w dniu 15 marca 2023 roku podczas rozmowy z matką, której doręczono decyzję uchylającą pozwolenie na budowę. Skarżący zażądał wznowienia postępowania przed PINB w dniu 6 kwietnia 2023 r., a sprawa ta jest w toku przed MWINB, który rozpatruje zażalenie na odmowę wznowienia postępowania. Po drugie, organ pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu na początku bezpodstawnie ustalił adres skarżącego ("ul. [...]") i na ten adres wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania (nieodebrane z uwagi na nieprzebywanie pod tym adresem). Następnie, jak wynika z rozdzielnika do decyzji, organ bezpodstawnie ustalił adres skarżącego ("[...]"), pod który wysłał decyzję (nieodebrana z uwagi na nieprzebywanie pod tym adresem). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Małopolskiego o uchyleniu - na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) – decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 listopada 1981 r., znak: GP-W-8381/195/81. Postępowanie legalizacyjne – które jest postępowaniem głównym w stosunku do niniejszej sprawy - zostało wszczęte w 1997 r, dlatego na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), do sprawy niniejszej zastosowanie będą miały przepisy ustawy prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej tą ustawą tj. sprzed 19 września 2020 r. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej u.p.b.), zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 pkt. 3 u.p.b., organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, decyzja z art. 36a ust. 2 u.p.b. ma zatem charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę w razie ziszczenia się hipotezy wyrażonej w normie prawnej zawartej w tym przepisie. Powinność ta wynika wprost z przepisów prawa i nie zależy od uznania organów. Zauważyć należy, że prawodawca nie nakazał w tej sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę ale nakazał wydanie decyzji określonej treści (por. np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2022 r. II OSK 1904/19). Przepis art. 36a ust. 2 pb. ma charakter obligatoryjnego nakazu, niepozostawiającego organowi właściwemu w sprawie wydania pozwolenia na budowę możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Mając na uwadze treść art. 36a ust. 2 pb. stwierdzić przy tym trzeba, iż decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę poprzedzona jest postępowanie wyjaśniające organu prowadzonym w bardzo wąskim zakresie i sprowadzającym się w zasadzie do ustalenia, czy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W szczególności organ nie bada wówczas ponownie, czy nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ocena w tym zakresie dokonywana jest bowiem w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego dotyczącym legalności prowadzonych robót i wiąże ona organ wydający decyzję na podstawie art. 36a ust. 2 pb. Jej efekt w postaci wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. stanowi zaś podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Innymi słowy, skoro jedyną przesłanką orzekania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., to nie sposób wymagać od organu administracji architektoniczno-budowlanej ponownego badania czy ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego jest zgodna z prawem (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2017 r., II OSK 2161/16 oraz z dnia 10 stycznia 2019 r., II OSK 2161/16, z dnia 24 marca 2022 r. II OSK 562/21). Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, albowiem z akt administracyjnych wynika, że PINB w Krakowie wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 u.p.b. w dniu 29 grudnia 2022 r. decyzję nr 390/2022 znak ROIK I.5160.296.2020.PNI nakładającą na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta jest ostateczna. Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie, jednak po powzięciu wiadomości o tym fakcie, organ II Instancji wrócił się do PINB w Krakowie o potwierdzenie, że decyzja z 29 grudnia 2022 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 u.p.b. jest ostateczna, a następnie potwierdzenie to uzyskał za pismem PINB z dnia 28 marca 2024 r. Uzyskał również kopię postanowienia PINB z dnia 6 czerwca 2023 r. znak RPE.5160.4.2023. MMA o odmowie wznowienia postępowania. Wydając zatem w dniu 8 kwietnia 2024r. zaskarżoną decyzję, Wojewoda postąpił w zgodzie z art. 36a ust. 2 u.p.b. Kwestie związane z prawidłowością wydania decyzji przez PINB nie są i nie mogą być przedmiotem oceny Wojewody Małopolskiego w niniejszym postępowaniu – zarówno co do kwestii proceduralnych jak i materialnoprawnych. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji przez organ I Instancji (Prezydenta Miasta Krakowa) w niniejszym postępowaniu, to jak wynika z akt sprawy, doręczenia decyzji organu I Instancji w niniejszej sprawie przedstawiały się następująco. Decyzja organu I Instancji została doręczona H. G. w dniu 7 marca 2023 r. na adres przy ul. [...] korespondencję odebrał O. G. jako dorosły domownik (wnuk) - k. 45d, 48 akt adm. H. G. odwołanie złożyła w terminie (21 marca 2023r.) Adres H. G. organ I Instancji ustalił na podstawie informacji z rejestru gruntów (k. 20 akt adm.). Decyzja organu I instancji został wysłana skarżącemu Z. G. na adres ul. [...] i powróciła z adnotacją poczty "zwrot nie podjęto w terminie" (k. 45c akt adm.) Adres skarżącego organ – Prezydent Miasta Krakowa - również ustalił na podstawie informacji z rejestru gruntów (k. 26 akt adm.) Należy zwrócić uwagę, że organ po nieskutecznych doręczeniach zawiadomienia o wszczęciu postępowania, na adresy wynikające z przesłanej mu decyzji PINB, dokonał własnych ustaleń i wysłał decyzje na adresy ustalone na podstawie informacji wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Trzeba przyznać organowi rację, że skoro skarżący prowadzi postępowanie legalizacyjne od 27 lat, to powinien dochować minimum staranności i spełnić swój ustawowy (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm.) obowiązek aktualizacji adresu w ewidencji gruntów i budynków. Dalej wskazać należy, że - jak sam to wskazuje skarżący - dowiedział się od swojej matki H. G. o decyzji organu I Instancji w dniu 15 marca 2023 r., tj. w otwartym terminie do złożenia odwołania, mimo to własnego odwołania nie złożył. Natomiast jego pełnomocnik przedstawił obszerne stanowisko skarżącego w sprawie, w piśmie z dnia 10 maja 2023 r. Organ II Instancji doręczył zaskarżoną decyzję Z. G. do rąk ustanowionego pełnomocnika, radcy prawnego K. P.. Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 15 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa polegającym na pozbawieniu skarżącego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Prawdą jest, że skarżącemu nie doręczono skutecznie decyzji organu I instancji, jednak jak już na wstępie wskazano, postępowanie w sprawie uchylenia decyzji na zasadzie art. 36a ust. 2 u.p.b. ma niezwykle ograniczony zakres. Swoje argumenty skarżący przedstawił organowi II Instancji, zatem trudno twierdzić że nie brał udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Stanowisko skarżącego przedstawione w piśmie z dnia 10 maja 2023 r. sprowadza się do kwestionowania decyzji PINB oraz zarzutów co do prawidłowego doręczenia decyzji organu I Instancji, natomiast nie ma w nim żadnych zarzutów, uwag, wniosków dobowych itp. co do samej decyzji. Zasada dwuinstancyjności postępowania to nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie wyłącznie kontroli czy to decyzji organu I instancji czy to zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu naruszenia prawa procesowego organu I instancji nie mają wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenia – co już wyjaśniono na wstępie – mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.