I OSK 3043/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W., M.T., S.S., M.S., S.S., A.G., P.G., J.S., W.S., M.M., R.P., H.S., S.P., M.W., M.P., M.B., W.G., P.S., G.M.,, A.S., M.S., Z.L., A.B., T.S., J.M., B.M., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt I SA/Po 616/23, w sprawie ze skargi H.S., M.W., D.W., M.T., S.S., M.S., S.S., A.G., P.G., J.S., W.S., M.M., R.P., S.P., M.P., M.B., W.G., P.S., G.M.,, A.S., M.S., Z.L., A.B., T.S., J.M., B.M., na decyzję Wojewody Wielkopolskiego, z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości, 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od H.S., M.W., D.W., M.T., S.S., M.S., S.S., A.G., P.G., J.S., W.S., M.M., R.P., S.P., M.P., M.B., W.G., P.S., G.M., A.S., M.S. Z.L., A.B., T.S., J.M. i B.M. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 września 2023 r. oddalił skargę H.S., M.W., D.W., M.T., S.S., M.S., S.S., A.G., P.G., J.S., W.S., M.M., R.P., S.P., M.P., M.B., W.G., P.S., G.M., A.S., M.S., Z.L., A.B., T.S., J.M. i B.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała przepisy obowiązującego prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w drugiej instancji, którego dotyczyła kontrola sądu pierwszej instancji, wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 32, art. 33, art. 77, art. 78 w zw. z art. 80, art. 81a, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; dalej: kpa, co skutkowało niedokonaniem pełnej oceny dowodów w tym zeznań W.L., brakiem oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, przez przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu jest pełny i został prawidłowo zebrany, a zatem był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, podczas gdy organy administracyjne orzekały w oparciu o niewyjaśniony stan sprawy przyjmując błędnie, że podejmowane przez W.L. działania faktyczne oraz czynności procesowe w tym złożenie przez niego wniosku z 30 grudnia 2005 r. były podejmowane jedynie w imieniu własnym, a nie również w imieniu pozostałych współwłaścicieli i nie mieściły się w granicach udzielonego pełnomocnictwa, co skutkowało błędnym przyjęciem, że podejmowane czynności przez W.L. nie odniosły skutku wobec pozostałych współwłaścicieli i tym samym złożony wniosek z 30 grudnia "2015 r." nie zainicjował także postępowania o odszkodowanie na rzecz pozostałych współwłaścicieli, przez przyjęcie, że współwłaściciele nieruchomości nie zgłosili roszczeń o odszkodowanie, podczas gdy z pisma Urzędu Miejskiego w Gnieźnie z [...] stycznia 2006 r. wynika, że współwłaściciele taki wniosek złożyli, co skutkowało błędnym przyjęciem, że z wyjątkiem W.L. oraz J.M. w ogóle nie były podejmowane żadne czynności przez pozostałych współwłaścicieli osobiście czy za pośrednictwem W.L. zmierzające do uzyskania odszkodowania; 3) art. 106 § 3 ppsa przez nieprzeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentów uzupełniających w postaci pisma W.L., decyzji Urzędu Miejskiego w Gnieźnie z [...] maja 2003 r., sygn. [...], pomimo że przeprowadzenie takiego dowodu nie przyczyniłoby się do nadmiernego przedłużenia postępowania i było niezbędne do weryfikacji kompletności oraz prawidłowości ustaleń organu w zakresie stanu faktycznego, a nadto było uzasadnione tym, że postulowane dowody z dokumentów pozostawały w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 w szczególności przez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872, z późn. zm.), dalej: przepisy wprowadzające, przez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zachodzą przesłanki ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...], arkusz [...], obręb G. jedynie dla części współwłaścicieli tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Problem, wokół którego zarysował się spór w rozpoznawanej sprawie, dotyczy przyznania odszkodowania za opisaną w zarzucie skargi kasacyjnej nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wyłącznie dla części osób, które były właścicielami tej nieruchomości, z pominięciem tych osób i ich następców prawnych, które zdaniem organów oraz Sądu pierwszej instancji nie złożyły w terminie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 73 przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że ustawodawca, wprowadzając, to rozwiązanie nie przyjął koncepcji, zgodnie z którą złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania inicjowało postępowanie odszkodowawcze w stosunku do pozostałych pierwotnych właścicieli nieruchomości przejętych w trybie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających. Żaden bowiem fragment art. 73 ust. 4 tej ustawy nie przewiduje takiego rozwiązania ani nie odsyła do przepisów je ustanawiających. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 73 przepisów wprowadzających inicjowane jest wyłącznie w stosunku do osoby, która złożyła wymagany wniosek (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 804/19). Wszczęcie zatem postępowania odszkodowawczego i ustalenie w jego wyniku odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających wymaga bądź osobistego złożenia wniosku o wszczęcie takiego postępowania, bądź złożenie go przez pełnomocnika, którym może oczywiście być inny współwłaściciel nieruchomości zajętej w omawianym trybie. Zgodzić się przy tym należy z autorem skargi kasacyjnej, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwie duże odformalizowanie instytucji pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Odformalizowanie to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza jednakże pełnej dowolności w podejściu do omawianej instytucji. Zauważyć bowiem należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 kpa), chyba że pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony a sprawa administracyjna ma mniejszą wagę (art. 33 § 2 kpa). Ponadto pełnomocnik ma obowiązek załączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 kpa). Oczywiste w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest także, że w sytuacji, gdy pełnomocnikiem jest jedna ze stron postępowania (tu: inny podmiot uprawniony do uzyskania indywidualnego odszkodowania) pisma procesowe, zwłaszcza inicjujące postępowanie, powinny wyraźnie wskazywać czy zostały one złożone w imieniu pełnomocnika (jako strony) czy także w imieniu stron przez niego reprezentowanych. Te pierwsze będą bowiem zawierały stanowiska i oświadczenia wyłącznie pełnomocnika jako strony składane w jego imieniu i na jego rzecz, podczas gdy te drugie wywierają skutek (także) wobec mocodawców pełnomocnika. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono, że wnioski o przyznanie odszkodowania za sporną nieruchomość zostały złożone wyłącznie w imieniu J.M. oraz W.L. Pisma te nie zawierały bowiem żadnego wskazania, że zostały złożone w imieniu większej liczby osób niż autor wniosku. Konstatacja taka wynika zarówno z treści wniosków inicjujących postępowanie odszkodowawcze, jak i faktu, że do wniosków tych nie dołączono pełnomocnictw do działania w imieniu pozostałych właścicieli (ich następców prawnych) nieruchomości przejętych pod drogę publiczną. Brak jest także podstaw do uznania, że pełnomocnictwa do działania w imieniu tych osób zostały udzielone ustnie do protokołu. W aktach sprawy brak jest bowiem takiego protokołu, a strony postępowania sądowoadministracyjnego nie powołują się na fakt udzielenia pełnomocnictwa w tym trybie. Nie sposób także przyjąć, że organ prowadzący postępowanie miał podstawy do odstąpienia od żądania dokumentu stwierdzającego udzielone pełnomocnictwo w trybie art. 33 § 4 kpa. Stwierdzić bowiem należy, że pomiędzy domniemanymi pełnomocnikami i ich mocodawcami nie występuje stosunek bycia najbliższą rodziną bądź domownikiem, a samej sprawy o odszkodowanie za sporną nieruchomość nie można uznać za sprawę mniejszej wagi. W konsekwencji powyższego nie ulega wątpliwości, że wnioski J.M. oraz W.L. o ustalenie odszkodowania nie inicjowały tego postępowania w stosunku do pozostałych wywłaszczonych właścicieli, a zatem osoby te nie były stronami toczącego się postępowania, co prowadzi do wniosku, że ich prawa procesowe nie zostały naruszone. W świetle powyższych wywodów za niezasadny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 32, art. 33, art. 77, art. 78 w zw. z art. 80, art. 81a, art. 107 § 3 kpa. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały bowiem wątpliwości, które mogłyby stać się przedmiotem uzupełniającego dowodu z dokumentów. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa dowód taki przeprowadza się wyłącznie w sytuacji występowania istotnych wątpliwości wymagających wyjaśnienia. Skoro jak wskazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że wnioski J.M. oraz W.L. o ustalenie odszkodowania zostały złożone wyłącznie w imieniu ich autorów, brak było istotnych wątpliwości, które podlegałyby wyjaśnieniu dowodem przeprowadzonym w trybie art. 106 § 3 ppsa. W wyniku powyższego niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 3 przepisów wprowadzających. Jak wskazano bowiem powyżej, złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających nie inicjuje tego postępowania w stosunku do innych osób niż wnioskodawca. Oznacza to, że postępowania wszczęte na podstawie wniosków złożonych przez J.M. i W.L., wobec nieprzedstawienia pełnomocnictwa do reprezentowania pozostałych osób i niewskazania tej okoliczności w złożonych wnioskach, nie objęły innych właścicieli nieruchomości przejętych wraz z nieruchomościami wnioskodawców. Tym samym w wyniku postępowań wszczętych wnioskami J.M. oraz W.L. nie mogło dojść do ustalenia odszkodowania dla osób, których nie reprezentowali. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 151 ppsa, należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 ppsa mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). Analizowany pod tym kontem zarzut naruszenia art. 151 ppsa wskazuje na wadliwość jego zredagowania. Zarzut ten nie został bowiem bezpośrednio powiązany z przywołaniem innych przepisów czy to prawa materialnego, czy procesowego, których naruszenie miałoby świadczyć o naruszeniu art. 151 ppsa. Analiza całości zarzutów skargi kasacyjnej nakazuje jednak uznać, że zarzut ten został funkcjonalnie powiązany przez autora skargi kasacyjnej z pozostałymi zarzutami, a jego zasadności pełnomocnik skarżących kasacyjnie upatruje w zasadności pozostałych zarzutów. Należy stwierdzić, że skoro pozostałe zarzuty okazały się niezasadne, to brak było także podstaw do uwzględnienia powiązanego z nimi funkcjonalnie zarzutu naruszenia art. 151 ppsa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.