II OSK 37/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 411/22 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 grudnia 2021 r. nr 1026/OPON/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 21 czerwca 2022 r., sygn. VII SA/Wa 411/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie oddalił skargę P. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], opatrzoną klauzulą ostateczności, Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił O. B. i W. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego mieszkalnego (mały dom mieszkalny) wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wod.-kan., c.w., i wentylacją oraz na rozbiórkę budynku gospodarczego, na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. R. w M.. Jednocześnie ww. decyzją odmówił uznania B. G. i L. G. za strony postępowania. Od tej decyzji odwołania wnieśli B. i R. G. oraz L. G.. Decyzją z [...] października 2019 r., ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona na rzecz P. G.. Po rozpatrzeniu odwołań, Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] czerwca 2020 r. uchylił decyzję z [...] września 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw P. G. (inwestora) od tej decyzji został odrzucony prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie z 21 września 2020 r., sygn. VII SA/Wa 1572/20. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Starosta M. ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. G. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku wielorodzinnego. Odwołania od tej decyzji wnieśli ponownie B. i R. G. oraz L. G.. Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2021 r. uchylił w całości decyzję Starosty M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od tej decyzji został oddalony prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1184/21. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] sierpnia 2021 r., Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. G. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku wielorodzinnego. Odwołania od tej decyzji wnieśli B. i R. G. oraz L. G., a nadto Prokuratur Rejonowy w M.. Po ich rozpatrzeniu, Wojewoda Mazowiecki opisaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2021r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty M. z [...] sierpnia 2021 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie wskazując, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak jak wprost wynika z art. 130 § 2 k.p.a., wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że odwołania B. i R. G., L. G. oraz Prokuratury Rejonowej w M., zostały wniesione prawidłowo, z zachowaniem ustawowego terminu, zatem zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. wstrzymuje to wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (PINB) z [...] października 2021r., który to organ na wniosek Wojewody Mazowieckiego dokonał czynności kontrolnych przedmiotowego budynku wynika, że inwestycja została wykonana w całości. Wojewoda wskazał, że rozpoczęcie robót budowlanych przed momentem, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę staje się ostateczna powoduje niedopuszczalność wydania decyzji merytorycznej, co skutkuje umorzeniem postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W obecnym stanie rzeczy, właściwym do zbadania sprawy jest organ nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że od [...] czerwca 2015 r. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2356 ze zm.), dalej p.bud." stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zmiana polegająca na tym, że skreślono występujące w tym przepisie słowo "ostatecznej", nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Miała jedynie doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy art. 130 k.p.a., dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych. Obecne brzmienie przepisu należy więc rozumieć jako stwierdzenie, że do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 k.p.a., a więc, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. Wnioski interpretacyjne jakie płyną z tych przepisów zostaną dopełnione, gdy uwzględni się art. 32 ust. 4a i art. 37 ust. 2 pkt 2 p.bud. Mianowicie, wykluczone jest orzekanie w każdym przypadku o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji rozpoczętej nielegalnie, niezależnie od tego na jakim znajduje się etapie (art. 32 ust. 4a p.bud.), jak i w stosunku do inwestycji zakończonej, a zwłaszcza objętej pozwoleniem na użytkowanie, chociażby ta ostatnia była nawet zrealizowana legalnie na podstawie pozostającego jeszcze w obrocie, a później dopiero wyeliminowanego, pozwolenia na budowę (a contrario art. 37 ust. 2 pkt 2 p.bud.). Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Przepis art. 32 ust. 4a p.bud. został uchylony przez art. 1 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 poz. 471) z dniem 19 września 2020 r. Tą samą ustawą nowelizującą (art.1 pkt 19) w art. 37 w ust. 2 p.bud. w części wspólnej dodano zdanie drugie w brzmieniu: "Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych." Jednakże, w myśl art. 25 ustawy nowelizującej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że przez zakończenie sprawy należy natomiast uznać wydanie prawomocnej decyzji lub postanowienia. W przedmiotowej sprawie nie została wydana prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę, dlatego organ odwoławczy słusznie zastosował ww. przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji. Na skutek działań Wojewody Mazowieckiego, PINB pismem z dnia [...] października 2021 r., przekazał protokół z czynności kontrolnych przedmiotowego budynku wielorodzinnego, z którego wynikało, że omawiana inwestycja została w całości zrealizowana. W świetle powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo Wojewoda ustalił, że skarżący, pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zrealizował w całości wnioskowaną inwestycję. Dlatego, słusznie organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie uchylające decyzję Starosty M. z [...] sierpnia 2021 r. i umarzające postępowanie organu I instancji. Starosta nie był zobligowany do nadania decyzjom o pozwoleniu na budowę klauzuli ostateczności, a inwestor nie był uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w przytoczonym przez skarżącego wyroku WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 631/20, zgodnie z którym art. 32 ust. 4a p.bud. dotyczy sytuacji bardziej kwalifikowanych i przez ustawodawcę piętnowanych - to jest takich, gdy inwestor dopuszcza się samowoli w ogóle nie posiadając pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej P. G. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 p.bud. poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor dysponował pozwoleniem na budowę obiektu, a pozwoleniu temu została nadana klauzula ostateczności i prawomocności, w sytuacji gdy w rzeczywistości przepis art. 32 ust. 4a p.bud. dotyczy sytuacji kwalifikowanych, tj. takich, gdy inwestor dopuszcza się samowoli budowlanej nie posiadając pozwolenia na budowę; 2) przepisów postępowania przez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Starosty M. z [...] sierpnia 2021 r. i umorzenie postępowania organu I instancji, gdy decyzja ta powinna być utrzymana w mocy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że kontynuacja budowy przez inwestora posiadającego pozwolenie na budowę, które definitywnie nie zostało wyeliminowane z obrotu przez sąd administracyjny, a jedynie doszło do zawieszenia jego skutków z mocy art. 152 p.p.s.a., nie jest rozpoczęciem robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 p.bud. Jest to działanie inwestora w specyficznym, innym rodzajowo oraz "pośrednim" stanie prawnym. Nieprawomocnie uchylone przez sąd administracyjny pozwolenie na budowę, co prawda ulega zawieszeniu w swych skutkach prawnych, jednakże otwarta pozostaje możliwość ich przywrócenia, wszakże do dnia uprawomocnienia się wyroku otwarta pozostaje możliwość jego rewizji przez Naczelny Sąd Administracyjny i oddalenia skargi. W niniejszej sprawie inwestycja została w całości zrealizowana. Działanie inwestora uzasadnione były faktem wielokrotnego wydawania przez Starostę M. decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę. Przedmiotowym decyzjom nadawana była za każdym razem klauzula ostateczności. Inwestor dysponował ponadto zaświadczeniem z [...] września 2021 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego. Wyodrębniona została własność poszczególnych lokali oraz założona wspólnota mieszkaniowa. W odpowiedziach na skargę kasacyjną uczestnicy L. G. oraz B. i R. G. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania już uchylonego, ale znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, art. 32 ust. 4a p.bud. Przepis ten stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, tj. bez decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Chodzi tu niewątpliwie o decyzję ostateczną, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji przywołując poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r. sygn. II OSK 151/18; z 20 stycznia 2022 r. sygn. II OSK 879/19; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i 4 k.p.a., tj. w sytuacji gdy decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności (§ 3 pkt 1); gdy podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (§ 3 pkt 2), gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania (§ 4). Autor skargi kasacyjnej argumentuje, że decyzja Starosty M. z [...] września 2019 r., na podstawie której inwestor rozpoczął roboty budowlane była opatrzona klauzulą ostateczności i prawomocności. Istotnie, jak stanowi art. 127a § 2 k.p.a., z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Równocześnie jednak, jak wynika z art. 130 § 2 k.p.a., inwestor nie może wykonywać decyzji, jeżeli przed upływem terminu do wniesienia odwołania, odwołanie zostało wniesione. Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od decyzji Starosty M. z [...] września 2019 r. udzielającej pozwolenia na budowę odwołania wnieśli B. i R. G. oraz L. G., którym organ I instancji odmówił przymiotu strony. Decyzją Starosty M. z [...] października 2019 r. w/w decyzja została przeniesiona na P. G.. Po o rozpatrzeniu odwołań, Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] czerwca 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty M. z [...] września 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od tej decyzji wniesiony przez P. G. został odrzucony prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 21 września 2020r. w sprawie VII SA/Wa 1572/20. Powyższe okoliczności wskazują na to, że inwestor wiedząc, że zostało wniesione odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w skardze kasacyjnej nie kwestionowano, rozpoczął roboty budowlane. Przyznać należy, że inwestor mógł być przekonany, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna wobec nadania jej klauzuli ostateczności przez organ I instancji, jednak rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych mimo wiedzy o wniesionych odwołaniach, a następnie nieskuteczności wniesionego sprzeciwu od decyzji organu II instancji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę, na skutek jego odrzucenia przez WSA w Warszawie prowadzić musiało do negatywnych dla skarżącego skutków. Rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji, od której zostało wniesione odwołanie, a następnie w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została w niniejszej sprawie wyeliminowana z obrotu prawnego oznacza, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło z naruszeniem art. 28 ust. 1 p.bud. W rezultacie, w sprawie znajdował zastosowanie art. 32 ust. 4a tej ustawy. Przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta, na podstawie decyzji, co do której, mimo jej opatrzenia klauzulą ostateczności, nie było wiadomo, czy pozostanie w obrocie prawnym w administracyjnym toku instancji z uwagi na wniesione odwołania. Ostatecznie została uchylona, na skutek decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, co do której sprzeciw inwestora został prawomocnie odrzucony przez sąd administracyjny. W rezultacie inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie decyzji prawnie wadliwej, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego. W tych okolicznościach należy przyjąć, że przystępując do realizacji inwestycji na podstawie wydanego pozwolenia na budowę mając wiedzę o wniesionych odwołaniach od decyzji [...] września 2019r. inwestor naraził się na negatywne skutki w postaci uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej, po uchylaniu kolejnych decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji na skutek wnoszonych odwołań, kontynuował i zrealizował ją w całości bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący wybudował więc planowaną inwestycję na własne ryzyko. W konsekwencji prawidłowo przyjął organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji, że rozpoczęcie robot budowlanych i zrealizowanie inwestycji pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obligowało organ odwoławczy do uchylenia kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę i do umorzenia postępowania zgodnie z art.105 § 1 k.p.a w zw. z art.28 ust.1 i art.32 ust.4a p.bud. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 p.bud. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. okazały się zatem nieusprawiedliwione. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 p.p.s.a.