III SAB/Wr 467/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Asesor WSA Dominik Dymitruk, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE H. P. (dalej jako: strona, skarżący) złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako: Wojewoda, organ) wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Decyzją z 28 czerwca 2023 r. Wojewoda udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy do 28 czerwca 2026 r. Pismem z 7 lipca 2023 r. Wojewoda poinformował stronę, że po odbiór karty pobytu stawić się należy z dowodem uiszczenia opłaty za wygenerowanie karty pobytu. Skarżący uiścił ww. opłatę 10 lipca 2023 r. Pismem z 10 sierpnia 2023 r. skarżący złożył ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody w sprawie wydania karty pobytu. Wobec dalszego braku działania Wojewody pismem z 13 września 2023 r. (data wpływu do organu 18 września 2023 r.) strona złożyła skargę na bezczynność organu w sprawie wydania karty pobytu po zakończeniu postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy , wnosząc o: 1) stwierdzenie bezczynności Wojewody, 2) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności oraz podjęcia środków zapobiegających bezczynności w przyszłości, 3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4) orzeczenie organowi grzywny z tytułu bezczynności, 5) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, Jednocześnie strona wyjaśniła, że do dnia wniesienia skargi nie została poinformowana o przekazaniu ponaglenia organowi drugiej instancji. Skarżący uzasadnił swoje wnioski i zaprezentował swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że 28 sierpnia 2023 r. karta pobytu została zlecona do personalizacji. W dniu 14 października 2023 r. karta pobytu została wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt. 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2654/13, LEX nr 1398173; z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, LEX nr 2520783). Strona spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem stosownego ponaglenia do właściwego organu. W opinii Sądu, czynność wydania karty pobytu podlega kontroli działalności administracji przez wojewódzki sąd administracyjny z uwagi na to, że jest to czynność materialno-techniczna, która realizowana jest po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (por. m.in. wyroki WSA we Wrocławiu z 5 grudnia 2019 r., III SAB/Wr 933/19, z 25 maja 2023 r., III SAB/Wr 1437/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024, poz.572, dalej: k.p.a.), normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z definicji tej wynika, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Pierwsza karta pobytu zdefiniowana jest w art. 3 pkt 11a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r. poz. 519) jako karta pobytu wydana cudzoziemcowi bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo po uzyskaniu statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Dokument ten, jak wskazuje art. 242 ustawy o cudzoziemcach, w okresie swojej ważności, potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium RP, oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Zgodnie z art. 226 pkt 1 w zw. z art. 229 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach pierwszą kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi z urzędu. Jak wynika z treści art. 240 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie zaś z art. 235 ustawy o cudzoziemcach dokumenty, o których mowa w art. 226 (m.in. kartę pobytu), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Wyrobienie i wydanie cudzoziemcowi pierwszej karty pobytu powinno zatem nastąpić – w świetle art. 3 pkt 11a ustawy o cudzoziemcach – bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt. Regulacja ta daje zatem wyraźny nakaz szybkiego działania organu i niezwłocznego (bezpośrednio po wydaniu decyzji udzielającej zezwolenia) dokonania czynności polegającej na wydaniu karty. Musi zatem być oceniana także w kontekście art. 35 i art. 36 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że 6 kwietnia 2022 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Decyzją z 28 czerwca 2023 r. Wojewoda udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 28 czerwca 2024 r. W dniu 10 lipca 2023 r. skarżący wniósł opłatę za wydanie karty. W dniu 10 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody w przedmiocie wydania karty pobytu, a 18 września 2023 r. wpłynęła do organu rozpoznawana skarga na bezczynność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że 28 sierpnia 2023 r. karta pobytu została zlecona do personalizacji. Karta została wydana 14 października 2023 r. W konsekwencji do dnia wniesienia skargi skarżącemu nie wydano karty pobytu. Tym samym stan bezczynności organu w tym zakresie tj. dokonania czynności materialno-technicznej jaką jest wygenerowanie i wydanie karty pobytu trwał prawie cztery miesiące. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania w sprawie, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., oraz art. 8, art. 12 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców), Sąd uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę karta pobytu została wydana skarżącemu już po wniesieniu skargi. W konsekwencji Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy jako bezprzedmiotowe, o czym orzeczono stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a . Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 350 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Organ bowiem nie podjął niezwłocznie działań, zmierzających do wygenerowania karty pobytu, kartę wydał dopiero po wniesieniu skargi do Sądu. Nie wystosował też do strony zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia ( art. 36 k.p.a.). Jednocześnie należy nadmienić, że w ocenie Sądu zasądzona suma pieniężna nie przekracza granic uznania. Za nieuzasadniony uznał natomiast Sąd wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców (związane z tymi postępowania wydawanie kart pobytu) jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Dlatego też w pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę strony. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.