I SAB/Wa 20/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J., K. S., T. K. i W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. J., K. S., T. K. i W. K. solidarnie kwotę 648 (sześćset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE M.J., W.K., T.K. i K.S. (dalej: Skarżący) pismem z 23 grudnia 2022 r. zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego (dalej: Organ) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 23 marca 2022 r., nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że: 1/ Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2/ przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4/ zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że 1 kwietnia 2022 r. Skarżący złożyli odwołanie do Organu na decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 23 marca 2022 r. Do dnia wniesienia skargi tj. upływu 8 miesięcy, odwołanie nie zostało rozpatrzone. Jak zaznaczono dalej, mimo wielokrotnych prób nie udało się nawiązać kontaktu z osobą prowadzącą sprawę oraz nie udało się uzyskać informacji na temat terminu zakończenia sprawy. Skarżący ponoszą szkodę, która wiążę się z brakiem otrzymania środków finansowych na jakie oczekują z toczącej się sprawy, a których z racji braku decyzji wynikającej z bezczynności Organu, nie są w stanie otrzymać. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania wskazując w szczególności, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy do którego wpłynęło odwołanie od decyzji z 23 marca 2022 r., nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 133 k.p.a. Wniesione odwołanie nie zostało przesłane do Organu wraz z aktami administracyjnymi sprawy dotyczącymi prowadzonego postępowania. W treści pisma poinformowano, iż akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy piśmie z 24 marca 2022 r. Zawiadomieniem z 4 stycznia 2023 r. Organ poinformował Skarżących, iż odwołanie nie mogło zostać rozpatrzone w terminie określonym w art. 35 k.p.a, z uwagi na fakt, iż akta administracyjne znajdowały się Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Zgodnie z art. 36 k.p.a. Organ wyznaczył termin zakończenia postępowania wszczętego na skutek odwołania do 15 lutego 2023 r. Natomiast pismem z 4 stycznia 2023 r. Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie wystąpił także bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt administracyjnych sprawy. Ostatecznie akta administracyjne zostały przesłane do Organu - 19 stycznia 2023 r. Organ po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania decyzją z 30 stycznia 2023 r., nr 513/2022 utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 23 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Organu (Wojewody Mazowieckiego) do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 23 marca 2022 r. stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Organ decyzją z 30 stycznia 2023 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania Skarżących, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 23 marca 2022 r. Organ załatwił zatem przedmiotową sprawę. Wydanie decyzji z 30 stycznia 2023 r. wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Wobec tego orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z 30 stycznia 2023 r. stwierdzić trzeba, że Skarżący zasadnie zarzucili Organowi przewlekłość. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadząc postępowanie Organ ten przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. i nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania – zdaniem Sądu - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego odwołanie Skarżących z 1 kwietnia 2022 r. złożone od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 23 marca 2022 r., przekazane zostało do Organu przy piśmie z 11 kwietnia 2022 r. (do Organu wpłynęło 14 kwietnia 2022 r.). W piśmie przewodnim o przekazaniu odwołania Prezydent wskazał, że oryginały akt przedmiotowej nieruchomości zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy piśmie z 24 marca 2022 r. Następnie Sąd ten zwrócił akta administracyjne wraz z prawomocnym orzeczeniem Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy 21 grudnia 2022 r. Skarżący pismem z 22 grudnia 2022 r. złożyli ponaglenie do Organu. Dopiero pismem z 4 stycznia 2023 r. Organ poinformował Skarżących, że odwołanie nie mogło zostać rozpatrzone w terminie określonym w art. 25 k.p.a. Jak wskazał było to spowodowane tym, iż akta administracyjne zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy piśmie z 24 marca 2022 r. Z przyczyn niezależnych od Organu akta nie zostały przekazane w celu dalszego procedowania w sprawie przedmiotowego odwołania. Organ poinformował Skarżących, że odwołanie zostanie rozpatrzone do 15 lutego 2023 r. dodatkowo pismem z 4 stycznia 2023 r. Organ zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt administracyjnych do sprawy. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznając odwołanie Organ uchybił powołanym wyżej przepisom k.p.a. określającym terminy załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Nie można też uznać, że prowadząc postępowanie Organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Zdaniem Sądu okoliczności powyższe przemawiają za stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznaniu odwołania od decyzji z 23 marca 2022 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazano powyżej, po wniesieniu odwołania Organ poza wystosowaniem pisma z 4 stycznia 2023 r. w którym to poinformował Skarżących o nowym terminie załatwienia sprawy tj. do 15 lutego 2023 r. oraz pismem z 4 stycznia 2023 r. kierowanym do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt administracyjnych, nie podejmował żadnych innych czynności w sprawie. Do czynności tych nie można zaliczyć pisma informującego strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Decyzja rozpoznająca odwołanie wydana zaś została po upływie 9 miesięcy od jego wniesienia. Nie można więc przyjąć, że Organ interesował się na bieżąco sprawą. Istotne przy tym jest, że tak naprawdę powodem podjętych czynności przez Organ w pismach z 4 stycznia 2023 r. było złożone ponaglenie przez Skarżących. Przez okres 9 miesięcy, od kiedy to odwołanie oczekiwało na rozpatrzenie Organ ten nie zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt administracyjnych sprawy – tak jak zrobił to dopiero pismem z 4 stycznia 2023 r. Chybiona jest zatem argumentacja wskazana w odpowiedzi na skargę, że Organ nie dysponował aktami administracyjnymi, co uniemożliwiało mu rozpatrzenie odwołania. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że Organ ten dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Sąd nie znalazł natomiast uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżących o przyznanie na ich rzecz od Organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (a nie jak błędnie wskazał pełnomocnik Skarżących – art. 154 § 7 p.p.s.a.) - i w tej części skargę oddalił jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowany w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Wyjaśnić przy tym należy, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym Skarżący powinni nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. W świetle okoliczności niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże Skarżący wnosząc o zasądzenie sumy pieniężnej nie wykazali żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność. Dodatkowo wskazać należy, że tut. Sąd miał na uwadze, że mimo, iż Organ działał z przekroczeniem terminu, to jednak odwołanie Skarżących zostało rozpoznane. Istotne jest przy tym, że zastosowanie tego dodatkowego środka jaką jest suma pieniężna stanowi uprawnienie sądu administracyjnego. Z tych względów Sąd oddalił skargę w pozostałej części tj. w zakresie przyznania sumy pieniężnej. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (na które składają się 100 zł wpisu od skargi; 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz 68 zł tytułem opłaty skarbowej od czterech pełnomocnictw udzielonych przez Skarżących) - orzeczono jak w pkt 4 sentencji wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.