II SA/Gd 988/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu D. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 sierpnia 2023 r., numer [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. Ż. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pan D. Ż. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: SKO) z 2 sierpnia 2023 r., uchylającej decyzję Burmistrza Czerska (dalej: Burmistrz) z 21 czerwca 2023 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty inwentarsko-składowej w zabudowie zagrodowej, na terenie działki numer [...] położonej w miejscowości M., obręb R., gmina Czersk. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz po kolejnym rozpoznaniu sprawy, ustalił Skarżącemu warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej powyżej. W uzasadnieniu decyzji wskazał między innymi, że w toku postępowania ustalono, że przedłożone przez inwestora dokumenty świadczą o prowadzeniu przez niego trwałej działalności rolniczej, a powierzchnia jego gospodarstwa jest powyżej średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie Czersk. W związku z tym należało zastosować przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz wskazał także, że wyjaśnił kwestię obowiązku nałożonego na inwestora decyzją z 19 stycznia 2021 r., to jest rozbiórki wiaty o powierzchni 248,08 m2. Rozpatrywany wniosek, w ocenie Burmistrza, nie dotyczy wiaty przeznaczonej do rozbiórki, lecz nowej inwestycji. SKO zaskarżoną do Sądu decyzją uchyliło rozstrzygnięcie Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. Stwierdzono między innymi, że Burmistrz nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie Skarżącego w zakresie realizacji wiaty inwentarsko - składowej. Mimo niewątpliwych dowodów świadczących o prowadzeniu na ww. nieruchomości działalności gospodarczej, Burmistrz przyjął, że sam fakt posiadania gruntów rolnych świadczy o zamiarze rozbudowy siedliska rolnego. Wobec wskazanego powyżej obowiązku czuwania i badania czy zamierzenie, które zgodnie z deklaracją wnioskodawcy ma służyć działalności rolniczej, w istocie będzie mieć taki charakter, organ pierwszej instancji powinien zdaniem Kolegium: 1) wezwać Pana D. Ż. do wskazania, na czym polega działalność rolnicza, którą deklaruje, że prowadzi bądź będzie prowadził oraz jaki cel w tej działalności spełniać będzie wiata inwentarsko - składowa objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Odnośnie celu wiaty wnioskodawca powinien zostać wezwany o przedstawienie dowodów, że posiada bądź będzie posiadał maszyny/inwentarz, który zostanie umieszczony pod wiatą; 2) wezwać Pana D. Ż. do wskazania, co wobec ewentualnej woli zrealizowania nowej zabudowy w ramach siedliska rolnego stanie się z dotychczas prowadzoną działalnością, polegającą na realizacji konstrukcji drewnianych (czy działalność ta zostanie zakończona, czy będzie trwała nadal); 3) wezwać Pana D.Ż. do wskazania w jakiej technologii i z jakich materiałów budowlanych ma zamiar wybudowania wiaty inwentarsko - składowej; 4) wezwać Pana D. Ż. do wskazania w jaki sposób użytkuje bądź zamierza użytkować nieruchomości położone w obrębach Z. oraz Z., które zostały wydzierżawione od Nadleśnictwa R.; 5) zwrócić się do Nadleśnictwa R. z prośbą o udzielenie informacji, czy ww. jednostka dokonywała kontroli wywiązywania się przez Pana D. Ż. z zobowiązań przyjętych w umowach dzierżawy z dnia 8 lipca 2022 r. oraz 31 sierpnia 2022 r., w tym postanowień odnoszących się do uprawy gruntów bez odłogowania i zakazu oddania przedmiotu dzierżawy osobie trzeciej do użytkowania oraz jakie są ustalenia tych ewentualnych kontroli; 6) przeprowadzić oględziny działki nr [...] obr. R. pod kątem ustalenia, czy jest na niej prowadzona działalność rolnicza oraz jak jest ona obecnie zagospodarowana. Choć z akt postępowania wynika, że organ pierwszej instancji przeprowadził już jedne oględziny, ich wynik w ogóle nie został w jakimkolwiek stopniu wzięty pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia; 7) czynić ustalenia w niniejszej sprawie również na podstawie materiału dowodowego postępowania, w którym Burmistrz Czerska wydał decyzję z dnia 28 września 2022 r. Nr [...] (dot. zmiany sposobu zagospodarowania) i również pod jego kątem dokonać oceny, czy zamiarem Pana D. Ż. jest realizacja wiaty inwentarsko - składowej w zabudowie zagrodowej, czy też posadowienie wiaty służącej prowadzonej działalności gospodarczej; Niezależnie od zasadności wyjaśnienia kwestii wskazanych w punktach 1 - 7 powyżej, Burmistrz powinien poczynić również własne ustalenia, które uzna za przydatne dla wyjaśnienia zamiaru wnioskodawcy. W przypadku gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie doprowadzi organ pierwszej instancji do przekonania, że wiata inwentarsko - składowa w rzeczywistości nie będzie służyła prowadzeniu działalności rolniczej, bowiem prowadzenie takiej działalności nie występuje bądź z uwagi na prowadzenie innej działalności gospodarczej nie jest możliwe rolne wykorzystanie działki nr [...] obr. R., w sprawie powinna zostać wydana decyzja odmowna. W przypadku wiarygodnego i rzetelnego wykazania, że nowa konstrukcja będzie elementem zabudowy zagrodowej (a więc służącej działalności rolnej), w sprawie powinien znaleźć zastosowanie (jak prawidłowo przyjął Burmistrz Czerska) art. 61 ust. 4 u.p.z.p., co wiąże się z obowiązkiem ustalenia warunków zabudowy. We wniesionym do Sądu sprzeciwie zarzucono naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczanie możliwości zabudowy. Podniesiono bezpodstawne kwestionowanie prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz sens badania materiałów z jakich budowana ma być wiata. Wskazano, że dodatkowa działalność ciesielska, nie powinna być przeszkodą do zabudowy zagrodowej. Planowana inwestycja nie będzie wpływać na działkę sąsiednią, należącą do wnoszącego odwołanie w sprawie, a ustalenie Burmistrza w zakresie zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznać należało za prawidłowe. SKO w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie wskazując, że dopiero w końcowym na etapie złożenia sprzeciwu skarżący wyjaśnił część okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla sprawy. Niemniej jednak jest to wyłącznie część okoliczności, a organ odwoławczy ocenia całość sprawy również z uwzględnieniem drugiego toczącego się postępowania, które dotyczy przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Planując sposób wykorzystania gruntu, poprzez uzyskanie w przeszłości decyzji lokalizacyjnej Skarżący nie wskazywał na prowadzenie działalności gospodarczej, a wystąpił wyłącznie o decyzję zezwalającą na realizację zabudowy siedliskowej. Zdaniem Kolegium fakt prowadzenia działalności gospodarczej, któremu skarżący nie zaprzecza, musi mieć wpływ na wydanie kolejnej decyzji lokalizacyjnej dla następnego budynku. Jeżeli bowiem wiata ma służyć rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej, a nie działalności rolniczej, wniosek nie może być rozpatrzony w takiej formie, jak żąda tego Skarżący. Co do zasady zestawienie słów "wiata" i "inwentarska" (druga funkcja obok składowej) może budzić pewne wątpliwości. Budynek inwentarski co do zasady służy przechowywaniu inwentarza (zwierząt), co w wiacie (bez ścian) mogłoby być działaniem mało gospodarnym. Stąd też pytania o materiały budowlane z jakich ma być wykonany budynek, by dokonać oceny, czy w istocie będzie tam mógł być przechowywany inwentarz (zgodnie z założeniem, na co wskazuje nazwa inwestycji). Nawet z samego sprzeciwu wynika, że wiata może służyć między innymi przechowywaniu materiałów na zapas lub elektronarzędzi, a więc ruchomości, które służą prowadzeniu działalności gospodarczej. Dlatego też w ocenie Kolegium postępowanie wyjaśniające powinno zostać przeprowadzone szczególnie wnikliwie, zaś kompletny stan faktyczny powinien zostać poddany ocenie organów obu instancji. Do tego zmierzało zastosowanie w sprawie możliwości, jaką daje art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zważył co następuje: Sprzeciw uznać należało za uzasadniony. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej jako "P.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe oznacza, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a P.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a., jest prawidłowe (por. wyrok NSA z 30 września 2022 r., w sprawie I OSK 1416/22). Przy czym istotne jest, iż stosownie do treści art. 136 § 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawą prowadzenia postępowania był art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) – dalej jako "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji. Zgodnie z jego treścią, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ust. 2). Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (ust. 3). Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (ust. 4). Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (ust. 5). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (ust. 5a). Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) - ust. 7. W niniejszej sprawie kwestia sporna sprowadzała się do dokonanej przez SKO oceny postępowania Burmistrza pod kątem prawidłowości zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to jest okoliczności czy wnioskowane warunki zabudowy dotyczą zabudowy zagrodowej. Z treści art. 61 wynika, że ustalenie tej okoliczności jest jednym z elementów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podzielić należy pogląd, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a., a więc przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W konsekwencji zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., III OSK 2304/22). Z uzasadnienia decyzji SKO nie wynikało, z jakiego powodu w ocenie Kolegium niemożliwym było uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie wskazywanym przez ten organ, na etapie postępowania drugoinstnacyjnego. Po pierwsze, nie można zgodzić się z SKO, że Burmistrz nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie ustalenia zamierzeń inwestycyjnych Skarżącego. Abstrahując od oceny poprawności tych ustaleń (w niniejszymi postępowaniu Sąd nie ocenia tych kwestii), zauważyć należy, że organ pierwszej instancji w dwóch ostatnich akapitach uzasadnienia swojej decyzji odniósł się do tych kwestii. Ponadto nie można nie zauważyć, że w aktach administracyjnych Burmistrza znajdują się między innymi: umowy dzierżawy gruntów rolnych, pismo Wydziału Planowania i Gospodarki z 11 maja 2022 r., pismo PINB z 24 marca 2022 r., odpowiedź Skarżącego na wezwanie – pismo z 1 lipca 2021 r., decyzja PINB z 19 stycznia 2021 r., zdjęcia z geoportalu, protokół oględzin. Nie oceniając prawidłowości przeprowadzonego przez Burmistrza postępowania, stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom SKO, ustalenia w zakresie charakteru zabudowy we wskazywanym przez Kolegium były przez Burmistrza czynione. Jeśli Kolegium uznało je za nie pełne, nie było przeszkód prawnych do uzupełnienia postępowania dowodowego. I tak, jeśli SKO uznało za niezbędne uzyskanie od Skarżącego wyjaśnień wskazanych w punkcie 1 do 4 uzasadnienia decyzji, to miało obowiązek wynikający z art. 136 § 1 K.p.a. zrobić to we własnym zakresie. Co prawda we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy Skarżący wskazywał cel zagrodowy zagospodarowania terenu, a kwestia niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania obiektów budowlanych jest kwestią rozstrzyganą przez organy nadzoru budowlanego na podstawie norm prawa budowlanego, to jednakże potrzebę złożenia tych oświadczeń (skoro SKO uznało je za niezbędne) należało potraktować jako ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego i załatwić te kwestię jednym pismem skierowanym do Skarżącego. Podobnie nie było przeszkód, aby zwrócić się na etapie postępowania odwoławczego o informację do Nadleśnictwa R. Niewątpliwe czynność ta ma charakter weryfikacyjny w stosunku do stanowiących materiał dowodowy umów dzierżawy i jeżeli w ocenie organu drugiej instancji była ona niezbędna dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to należało ją wykonać w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego. W dalszej kolejności niezrozumiałym było wskazywanie przez SKO konieczności przeprowadzenia oględzin z jednoczesnym potwierdzeniem, że oględziny zostały przeprowadzone. Jeśli jak twierdzi SKO wynik oględzin nie został wzięty pod uwagę przez Burmistrza, to obowiązkiem organu drugiej instancji było wziąć go pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy – oczywiście w sytuacji, gdy w ocenie SKO dowód ten ma znaczenie dla rozstrzygnięcia. Natomiast w przypadku dojścia do przekonania, że oględziny wymagają uzupełnienia lub powtórzenia (choć SKO nie wyjaśniło takiej potrzeby), SKO mogło zlecić ich przeprowadzenia Burmistrzowi w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Zauważyć bowiem należy, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) – por. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., II OSK 782/22). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, dlaczego SKO nie mogło dokonać ustaleń w sprawie na podstawie materiału dowodowego postępowania w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu. Określenie "materiału dowodowego" jest pojęciem szerokim. W postępowaniu administracyjnym należy odnosić się do poszczególnych dowodów. Domniemywać jedynie można, że SKO miało na myśli dowody z dokumentów znajdujące się w aktach innego postępowania administracyjnego. Aby móc się na takie dowody powołać, SKO musiałoby uprzednio dokonać analizy akt sprawy, precyzyjnie stwierdzić które dowody z dokumentów mają znaczenie i dlaczego na ich podstawie nie można było wydać decyzji merytorycznej w sprawie, a koniecznym było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jak pozbawione umocowania w treści art. 138 § 2 K.p.a. należało uznać stwierdzenia Kolegium nakładające na Burmistrza obowiązek czynienie ustaleń, które Burmistrz uzna za przydatne dla wyjaśnienia zamiaru wnioskodawcy. Wskazania okoliczności, które organ pierwszej instancji musi wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy muszą być precyzyjne i zawierać uzasadnienie, dlaczego nie mogą być wyjaśnione przez organ odwoławczy przy zastosowaniu art. 136 § 1 K.p.a. Treść art. 138 § 2 K.p.a. nie daje także podstawy do przyjęcia, jak uczyniło to SKO w uzasadnieniu decyzji, że możliwym jest formułowanie wytycznych dotyczących materialnoprawnego sposobu załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji. Wskazania w trybie art. 138 § 2 K.p.a. dotyczę jedynie okoliczności, czyli czynności postępowania administracyjnego a nie sposobu merytorycznego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, SKO nie wykazało w zaskarżonej decyzji w jaki sposób naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. przez Burmistrza doprowadziło do konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy, w sposób istotnie wpływający na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z powyższych rozważań zakres czynności postępowania dowodowego wskazany przez SKO ma charakter uzupełniający i możliwym było uzupełnienie dowodów w sposób nie nastręczający trudności. Oczywiście kwestia ustalenia zamierzonego sposobu korzystania przez Skarżącego z przedmiotowej wiaty jest elementem istotnym postępowania, jednakże nie powinno było się pominąć ustaleń Burmistrza w tym zakresie. Końcowo zauważyć można, że SKO wskazując w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie istnieją niewątpliwe dowody na prowadzenie przez Skarżącego na spornej nieruchomości działalności gospodarczej, zaprzecza dalszemu twierdzeniu odnoście konieczności wyjaśniania dalszych okoliczności. Albo dowody są niewątpliwe i sprawę można rozstrzygnąć merytorycznie albo materiał dowodowy budzi wątpliwości powodujące, co najmniej koniczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Wobec powyższego na względzie, na podstawie art. 151a § 1P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Stosownie do art. 152 P.p.s.a., ponownie rozpoznając sprawę SKO zobowiązane będzie zastosować się do oceny i wskazań prawnych wynikających z powyższych rozważań. W szczególności, SKO – jeśli uzna za niezbędne – będzie zobowiązane we własnym zakresie do uzupełnienia dowodów, w sposób określony w punktach 1 do 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dokonać oceny protokołu oględzin jako dowodu w sprawie i ewentualnie zlecić Burmistrzowi jego powtórzenie lub uzupełnienie, a także przenalizować akta sprawy, o której mowa w punkcie 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji pod kątem przydatności dowodowej znajdujących się tam dokumentów. Następnie na tej podstawie SKO wyda decyzję merytoryczną w sprawie, bądź gdy okaże się to konieczne wyda decyzję w trybie art. 138 § 2 K.p.a., jednakże w takim przypadku należy precyzyjnie wyjaśnić podstawy takiego rozstrzygnięcia kierując się oceną prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez Sąd. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 P.p.s.a., zaliczając do nich wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł. Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na orzeczenia.nsa.gov.pl